第一章  國務院制度文件

 

1.1 國務院辦公廳關于政府向社會力量購買服務的指導意見

國辦發〔2013〕96號

各省、自治區、直轄市人民政府，國務院各部委、各直屬機構：

 

黨的十八大強調，要加強和創新社會管理，改進政府提供公共服務方式。新一屆國務院對進一步轉變政府職能、改善公共服務作出重大部署，明確要求在公共服務領域更多利用社會力量，加大政府購買服務力度。經國務院同意，現就政府向社會力量購買服務提出以下指導意見。

一、充分認識政府向社會力量購買服務的重要性

改革開放以來，我國公共服務體系和制度建設不斷推進，公共服務提供主體和提供方式逐步多樣化，初步形成了政府主導、社會參與、公辦民辦并舉的公共服務供給模式。同時，與人民群眾日益增長的公共服務需求相比，不少領域的公共服務存在質量效率不高、規模不足和發展不平衡等突出問題，迫切需要政府進一步強化公共服務職能，創新公共服務供給模式，有效動員社會力量，構建多層次、多方式的公共服務供給體系，提供更加方便、快捷、優質、高效的公共服務。政府向社會力量購買服務，就是通過發揮市場機制作用，把政府直接向社會公眾提供的一部分公共服務事項，按照一定的方式和程序，交由具備條件的社會力量承擔，并由政府根據服務數量和質量向其支付費用。近年來，一些地方立足實際，積極開展向社會力量購買服務的探索，取得了良好效果，在政策指導、經費保障、工作機制等方面積累了不少好的做法和經驗。

實踐證明，推行政府向社會力量購買服務是創新公共服務提供方式、加快服務業發展、引導有效需求的重要途徑，對于深化社會領域改革，推動政府職能轉變，整合利用社會資源，增強公眾參與意識，激發經濟社會活力，增加公共服務供給，提高公共服務水平和效率，都具有重要意義。地方各級人民政府要結合當地經濟社會發展狀況和人民群眾的實際需求，因地制宜、積極穩妥地推進政府向社會力量購買服務工作，不斷創新和完善公共服務供給模式，加快建設服務型政府。

二、正確把握政府向社會力量購買服務的總體方向

(一)指導思想。

以鄧小平理論、“三個代表”重要思想、科學發展觀為指導，深入貫徹落實黨的十八大精神，牢牢把握加快轉變政府職能、推進政事分開和政社分開、在改善民生和創新管理中加強社會建設的要求，進一步放開公共服務市場準入，改革創新公共服務提供機制和方式，推動中國特色公共服務體系建設和發展，努力為廣大人民群眾提供優質高效的公共服務。

(二)基本原則。

——積極穩妥，有序實施。立足社會主義初級階段基本國情，從各地實際出發，準確把握社會公共服務需求，充分發揮政府主導作用，有序引導社會力量參與服務供給，形成改善公共服務的合力。

——科學安排，注重實效。堅持精打細算，明確權利義務，切實提高財政資金使用效率，把有限的資金用在刀刃上，用到人民群眾最需要的地方，確保取得實實在在的成效。

——公開擇優，以事定費。按照公開、公平、公正原則，堅持費隨事轉，通過競爭擇優的方式選擇承接政府購買服務的社會力量，確保具備條件的社會力量平等參與競爭。加強監督檢查和科學評估，建立優勝劣汰的動態調整機制。

——改革創新，完善機制。堅持與事業單位改革相銜接，推進政事分開、政社分開，放開市場準入，釋放改革紅利，凡社會能辦好的，盡可能交給社會力量承擔，有效解決一些領域公共服務產品短缺、質量和效率不高等問題。及時總結改革實踐經驗，借鑒國外有益成果，積極推動政府向社會力量購買服務的健康發展，加快形成公共服務提供新機制。

(三)目標任務。

“十二五”時期，政府向社會力量購買服務工作在各地逐步推開，統一有效的購買服務平臺和機制初步形成，相關制度法規建設取得明顯進展。到2020年，在全國基本建立比較完善的政府向社會力量購買服務制度，形成與經濟社會發展相適應、高效合理的公共服務資源配置體系和供給體系，公共服務水平和質量顯著提高。

三、規范有序開展政府向社會力量購買服務工作

(一)購買主體。

政府向社會力量購買服務的主體是各級行政機關和參照公務員法管理、具有行政管理職能的事業單位。納入行政編制管理且經費由財政負擔的群團組織，也可根據實際需要，通過購買服務方式提供公共服務。

(二)承接主體。

承接政府購買服務的主體包括依法在民政部門登記成立或經國務院批準免予登記的社會組織，以及依法在工商管理或行業主管部門登記成立的企業、機構等社會力量。承接政府購買服務的主體應具有獨立承擔民事責任的能力，具備提供服務所必需的設施、人員和專業技術的能力，具有健全的內部治理結構、財務會計和資產管理制度，具有良好的社會和商業信譽，具有依法繳納稅收和社會保險的良好記錄，并符合登記管理部門依法認定的其他條件。承接主體的具體條件由購買主體會同財政部門根據購買服務項目的性質和質量要求確定。

(三)購買內容。

政府向社會力量購買服務的內容為適合采取市場化方式提供、社會力量能夠承擔的公共服務，突出公共性和公益性。教育、就業、社保、醫療衛生、住房保障、文化體育及殘疾人服務等基本公共服務領域，要逐步加大政府向社會力量購買服務的力度。非基本公共服務領域，要更多更好地發揮社會力量的作用，凡適合社會力量承擔的，都可以通過委托、承包、采購等方式交給社會力量承擔。對應當由政府直接提供、不適合社會力量承擔的公共服務，以及不屬于政府職責范圍的服務項目，政府不得向社會力量購買。各地區、各有關部門要按照有利于轉變政府職能，有利于降低服務成本，有利于提升服務質量水平和資金效益的原則，在充分聽取社會各界意見基礎上，研究制定政府向社會力量購買服務的指導性目錄，明確政府購買的服務種類、性質和內容，并在總結試點經驗基礎上，及時進行動態調整。

(四)購買機制。

各地要按照公開、公平、公正原則，建立健全政府向社會力量購買服務機制，及時、充分向社會公布購買的服務項目、內容以及對承接主體的要求和績效評價標準等信息，建立健全項目申報、預算編報、組織采購、項目監管、績效評價的規范化流程。購買工作應按照政府采購法的有關規定，采用公開招標、邀請招標、競爭性談判、單一來源、詢價等方式確定承接主體，嚴禁轉包行為。購買主體要按照合同管理要求，與承接主體簽訂合同，明確所購買服務的范圍、標的、數量、質量要求，以及服務期限、資金支付方式、權利義務和違約責任等，按照合同要求支付資金，并加強對服務提供全過程的跟蹤監管和對服務成果的檢查驗收。承接主體要嚴格履行合同義務，按時完成服務項目任務，保證服務數量、質量和效果。

(五)資金管理。

政府向社會力量購買服務所需資金在既有財政預算安排中統籌考慮。隨著政府提供公共服務的發展所需增加的資金，應按照預算管理要求列入財政預算。要嚴格資金管理，確保公開、透明、規范、有效。

(六)績效管理。

加強政府向社會力量購買服務的績效管理，嚴格績效評價機制。建立健全由購買主體、服務對象及第三方組成的綜合性評審機制，對購買服務項目數量、質量和資金使用績效等進行考核評價。評價結果向社會公布，并作為以后年度編制政府向社會力量購買服務預算和選擇政府購買服務承接主體的重要參考依據。

四、扎實推進政府向社會力量購買服務工作

(一)加強組織領導。

推進政府向社會力量購買服務，事關人民群眾切身利益，是保障和改善民生的一項重要工作。地方各級人民政府要把這項工作列入重要議事日程，加強統籌協調，立足當地實際認真制定并逐步完善政府向社會力量購買服務的政策措施和實施辦法，并抄送上一級政府財政部門。財政部要會同有關部門加強對各地開展政府向社會力量購買服務工作的指導和監督，總結推廣成功經驗，積極推動相關制度法規建設。

(二)健全工作機制。

政府向社會力量購買服務，要按照政府主導、部門負責、社會參與、共同監督的要求，確保工作規范有序開展。地方各級人民政府可根據本地區實際情況，建立“政府統一領導，財政部門牽頭，民政、工商管理以及行業主管部門協同，職能部門履職，監督部門保障”的工作機制，擬定購買服務目錄，確定購買服務計劃，指導監督購買服務工作。相關職能部門要加強協調溝通，做到各負其責、齊抓共管。

(三)嚴格監督管理。

各地區、各部門要嚴格遵守相關財政財務管理規定，確保政府向社會力量購買服務資金規范管理和使用，不得截留、挪用和滯留資金。購買主體應建立健全內部監督管理制度，按規定公開購買服務相關信息，自覺接受社會監督。承接主體應當健全財務報告制度，并由具有合法資質的注冊會計師對財務報告進行審計。財政部門要加強對政府向社會力量購買服務實施工作的組織指導，嚴格資金監管，監察、審計等部門要加強監督，民政、工商管理以及行業主管部門要按照職能分工將承接政府購買服務行為納入年檢、評估、執法等監管體系。

(四)做好宣傳引導。

地方各級人民政府和國務院有關部門要廣泛宣傳政府向社會力量購買服務工作的目的、意義、目標任務和相關要求，做好政策解讀，加強輿論引導，主動回應群眾關切，充分調動社會參與的積極性。

 

                                            國務院辦公廳

                                            2013年9月26日

1.2 國務院關于創新重點領域投融資機制鼓勵社會投資

的指導意見 

國發〔2014〕60號

各省、自治區、直轄市人民政府，國務院各部委、各直屬機構：

 

為推進經濟結構戰略性調整，加強薄弱環節建設，促進經濟持續健康發展，迫切需要在公共服務、資源環境、生態建設、基礎設施等重點領域進一步創新投融資機制，充分發揮社會資本特別是民間資本的積極作用。為此，特提出以下意見。

一、總體要求

（一）指導思想。全面貫徹落實黨的十八大和十八屆三中、四中全會精神，按照黨中央、國務院決策部署，使市場在資源配置中起決定性作用和更好發揮政府作用，打破行業壟斷和市場壁壘，切實降低準入門檻，建立公平開放透明的市場規則，營造權利平等、機會平等、規則平等的投資環境，進一步鼓勵社會投資特別是民間投資，盤活存量、用好增量，調結構、補短板，服務國家生產力布局，促進重點領域建設，增加公共產品有效供給。

（二）基本原則。實行統一市場準入，創造平等投資機會；創新投資運營機制，擴大社會資本投資途徑；優化政府投資使用方向和方式，發揮引導帶動作用；創新融資方式，拓寬融資渠道；完善價格形成機制，發揮價格杠桿作用。

二、創新生態環保投資運營機制

（三）深化林業管理體制改革。推進國有林區和國有林場管理體制改革，完善森林經營和采伐管理制度，開展森林科學經營。深化集體林權制度改革，穩定林權承包關系，放活林地經營權，鼓勵林權依法規范流轉。鼓勵荒山荒地造林和退耕還林林地林權依法流轉。減免林權流轉稅費，有效降低流轉成本。

（四）推進生態建設主體多元化。在嚴格保護森林資源的前提下，鼓勵社會資本積極參與生態建設和保護，支持符合條件的農民合作社、家庭農場（林場）、專業大戶、林業企業等新型經營主體投資生態建設項目。對社會資本利用荒山荒地進行植樹造林的，在保障生態效益、符合土地用途管制要求的前提下，允許發展林下經濟、森林旅游等生態產業。

（五）推動環境污染治理市場化。在電力、鋼鐵等重點行業以及開發區（工業園區）污染治理等領域，大力推行環境污染第三方治理，通過委托治理服務、托管運營服務等方式，由排污企業付費購買專業環境服務公司的治污減排服務，提高污染治理的產業化、專業化程度。穩妥推進政府向社會購買環境監測服務。建立重點行業第三方治污企業推薦制度。

（六）積極開展排污權、碳排放權交易試點。推進排污權有償使用和交易試點，建立排污權有償使用制度，規范排污權交易市場，鼓勵社會資本參與污染減排和排污權交易。加快調整主要污染物排污費征收標準，實行差別化排污收費政策。加快在國內試行碳排放權交易制度，探索森林碳匯交易，發展碳排放權交易市場，鼓勵和支持社會投資者參與碳配額交易，通過金融市場發現價格的功能，調整不同經濟主體利益，有效促進環保和節能減排。

三、鼓勵社會資本投資運營農業和水利工程

（七）培育農業、水利工程多元化投資主體。支持農民合作社、家庭農場、專業大戶、農業企業等新型經營主體投資建設農田水利和水土保持設施。允許財政補助形成的小型農田水利和水土保持工程資產由農業用水合作組織持有和管護。鼓勵社會資本以特許經營、參股控股等多種形式參與具有一定收益的節水供水重大水利工程建設運營。社會資本愿意投入的重大水利工程，要積極鼓勵社會資本投資建設。

（八）保障農業、水利工程投資合理收益。社會資本投資建設或運營管理農田水利、水土保持設施和節水供水重大水利工程的，與國有、集體投資項目享有同等政策待遇，可以依法獲取供水水費等經營收益；承擔公益性任務的，政府可對工程建設投資、維修養護和管護經費等給予適當補助，并落實優惠政策。社會資本投資建設或運營管理農田水利設施、重大水利工程等，可依法繼承、轉讓、轉租、抵押其相關權益；征收、征用或占用的，要按照國家有關規定給予補償或者賠償。

（九）通過水權制度改革吸引社會資本參與水資源開發利用和保護。加快建立水權制度，培育和規范水權交易市場，積極探索多種形式的水權交易流轉方式，允許各地通過水權交易滿足新增合理用水需求。鼓勵社會資本通過參與節水供水重大水利工程投資建設等方式優先獲得新增水資源使用權。

（十）完善水利工程水價形成機制。深入開展農業水價綜合改革試點，進一步促進農業節水。水利工程供非農業用水價格按照補償成本、合理收益、優質優價、公平負擔的原則合理制定，并根據供水成本變化及社會承受能力等適時調整，推行兩部制水利工程水價和豐枯季節水價。價格調整不到位時，地方政府可根據實際情況安排財政性資金，對運營單位進行合理補償。

四、推進市政基礎設施投資運營市場化

（十一）改革市政基礎設施建設運營模式。推動市政基礎設施建設運營事業單位向獨立核算、自主經營的企業化管理轉變。鼓勵打破以項目為單位的分散運營模式，實行規模化經營，降低建設和運營成本，提高投資效益。推進市縣、鄉鎮和村級污水收集和處理、垃圾處理項目按行業“打包”投資和運營，鼓勵實行城鄉供水一體化、廠網一體投資和運營。

（十二）積極推動社會資本參與市政基礎設施建設運營。通過特許經營、投資補助、政府購買服務等多種方式，鼓勵社會資本投資城鎮供水、供熱、燃氣、污水垃圾處理、建筑垃圾資源化利用和處理、城市綜合管廊、公園配套服務、公共交通、停車設施等市政基礎設施項目，政府依法選擇符合要求的經營者。政府可采用委托經營或轉讓—經營—轉讓（TOT）等方式，將已經建成的市政基礎設施項目轉交給社會資本運營管理。

（十三）加強縣城基礎設施建設。按照新型城鎮化發展的要求，把有條件的縣城和重點鎮發展為中小城市，支持基礎設施建設，增強吸納農業轉移人口的能力。選擇若干具有產業基礎、特色資源和區位優勢的縣城和重點鎮推行試點，加大對市政基礎設施建設運營引入市場機制的政策支持力度。

（十四）完善市政基礎設施價格機制。加快改進市政基礎設施價格形成、調整和補償機制，使經營者能夠獲得合理收益。實行上下游價格調整聯動機制，價格調整不到位時，地方政府可根據實際情況安排財政性資金對企業運營進行合理補償。

五、改革完善交通投融資機制

（十五）加快推進鐵路投融資體制改革。用好鐵路發展基金平臺，吸引社會資本參與，擴大基金規模。充分利用鐵路土地綜合開發政策，以開發收益支持鐵路發展。按照市場化方向，不斷完善鐵路運價形成機制。向地方政府和社會資本放開城際鐵路、市域（郊）鐵路、資源開發性鐵路和支線鐵路的所有權、經營權。按照構建現代企業制度的要求，保障投資者權益，推進蒙西至華中、長春至西巴彥花鐵路等引進民間資本的示范項目實施。鼓勵按照“多式銜接、立體開發、功能融合、節約集約”的原則，對城市軌道交通站點周邊、車輛段上蓋進行土地綜合開發，吸引社會資本參與城市軌道交通建設。

（十六）完善公路投融資模式。建立完善政府主導、分級負責、多元籌資的公路投融資模式，完善收費公路政策，吸引社會資本投入，多渠道籌措建設和維護資金。逐步建立高速公路與普通公路統籌發展機制，促進普通公路持續健康發展。

（十七）鼓勵社會資本參與水運、民航基礎設施建設。探索發展“航電結合”等投融資模式，按相關政策給予投資補助，鼓勵社會資本投資建設航電樞紐。鼓勵社會資本投資建設港口、內河航運設施等。積極吸引社會資本參與盈利狀況較好的樞紐機場、干線機場以及機場配套服務設施等投資建設，拓寬機場建設資金來源。

六、鼓勵社會資本加強能源設施投資

（十八）鼓勵社會資本參與電力建設。在做好生態環境保護、移民安置和確保工程安全的前提下，通過業主招標等方式，鼓勵社會資本投資常規水電站和抽水蓄能電站。在確保具備核電控股資質主體承擔核安全責任的前提下，引入社會資本參與核電項目投資，鼓勵民間資本進入核電設備研制和核電服務領域。鼓勵社會資本投資建設風光電、生物質能等清潔能源項目和背壓式熱電聯產機組，進入清潔高效煤電項目建設、燃煤電廠節能減排升級改造領域。

（十九）鼓勵社會資本參與電網建設。積極吸引社會資本投資建設跨區輸電通道、區域主干電網完善工程和大中城市配電網工程。將海南聯網Ⅱ回線路和滇西北送廣東特高壓直流輸電工程等項目作為試點，引入社會資本。鼓勵社會資本投資建設分布式電源并網工程、儲能裝置和電動汽車充換電設施。

（二十）鼓勵社會資本參與油氣管網、儲存設施和煤炭儲運建設運營。支持民營企業、地方國有企業等參股建設油氣管網主干線、沿海液化天然氣（LNG）接收站、地下儲氣庫、城市配氣管網和城市儲氣設施，控股建設油氣管網支線、原油和成品油商業儲備庫。鼓勵社會資本參與鐵路運煤干線和煤炭儲配體系建設。國家規劃確定的石化基地煉化一體化項目向社會資本開放。

（二十一）理順能源價格機制。進一步推進天然氣價格改革，2015年實現存量氣和增量氣價格并軌，逐步放開非居民用天然氣氣源價格，落實頁巖氣、煤層氣等非常規天然氣價格市場化政策。盡快出臺天然氣管道運輸價格政策。按照合理成本加合理利潤的原則，適時調整煤層氣發電、余熱余壓發電上網標桿電價。推進天然氣分布式能源冷、熱、電價格市場化。完善可再生能源發電價格政策，研究建立流域梯級效益補償機制，適時調整完善燃煤發電機組環保電價政策。

七、推進信息和民用空間基礎設施投資主體多元化

（二十二）鼓勵電信業進一步向民間資本開放。進一步完善法律法規，盡快修訂電信業務分類目錄。研究出臺具體試點辦法，鼓勵和引導民間資本投資寬帶接入網絡建設和業務運營，大力發展寬帶用戶。推進民營企業開展移動通信轉售業務試點工作，促進業務創新發展。

（二十三）吸引民間資本加大信息基礎設施投資力度。支持基礎電信企業引入民間戰略投資者。推動中國鐵塔股份有限公司引入民間資本，實現混合所有制發展。

（二十四）鼓勵民間資本參與國家民用空間基礎設施建設。完善民用遙感衛星數據政策，加強政府采購服務，鼓勵民間資本研制、發射和運營商業遙感衛星，提供市場化、專業化服務。引導民間資本參與衛星導航地面應用系統建設。

八、鼓勵社會資本加大社會事業投資力度

（二十五）加快社會事業公立機構分類改革。積極推進養老、文化、旅游、體育等領域符合條件的事業單位，以及公立醫院資源豐富地區符合條件的醫療事業單位改制，為社會資本進入創造條件，鼓勵社會資本參與公立機構改革。將符合條件的國有單位培訓療養機構轉變為養老機構。

（二十六）鼓勵社會資本加大社會事業投資力度。通過獨資、合資、合作、聯營、租賃等途徑，采取特許經營、公建民營、民辦公助等方式，鼓勵社會資本參與教育、醫療、養老、體育健身、文化設施建設。盡快出臺鼓勵社會力量興辦教育、促進民辦教育健康發展的意見。各地在編制城市總體規劃、控制性詳細規劃以及有關專項規劃時，要統籌規劃、科學布局各類公共服務設施。各級政府逐步擴大教育、醫療、養老、體育健身、文化等政府購買服務范圍，各類經營主體平等參與。將符合條件的各類醫療機構納入醫療保險定點范圍。

（二十七）完善落實社會事業建設運營稅費優惠政策。進一步完善落實非營利性教育、醫療、養老、體育健身、文化機構稅收優惠政策。對非營利性醫療、養老機構建設一律免征有關行政事業性收費，對營利性醫療、養老機構建設一律減半征收有關行政事業性收費。

（二十八）改進社會事業價格管理政策。民辦教育、醫療機構用電、用水、用氣、用熱，執行與公辦教育、醫療機構相同的價格政策。養老機構用電、用水、用氣、用熱，按居民生活類價格執行。除公立醫療、養老機構提供的基本服務按照政府規定的價格政策執行外，其他醫療、養老服務實行經營者自主定價。營利性民辦學校收費實行自主定價，非營利性民辦學校收費政策由地方政府按照市場化方向根據當地實際情況確定。

九、建立健全政府和社會資本合作（PPP）機制

（二十九）推廣政府和社會資本合作（PPP）模式。認真總結經驗，加強政策引導，在公共服務、資源環境、生態保護、基礎設施等領域，積極推廣PPP模式，規范選擇項目合作伙伴，引入社會資本，增強公共產品供給能力。政府有關部門要嚴格按照預算管理有關法律法規，完善財政補貼制度，切實控制和防范財政風險。健全PPP模式的法規體系，保障項目順利運行。鼓勵通過PPP方式盤活存量資源，變現資金要用于重點領域建設。

（三十）規范合作關系保障各方利益。政府有關部門要制定管理辦法，盡快發布標準合同范本，對PPP項目的業主選擇、價格管理、回報方式、服務標準、信息披露、違約處罰、政府接管以及評估論證等進行詳細規定，規范合作關系。平衡好社會公眾與投資者利益關系，既要保障社會公眾利益不受損害，又要保障經營者合法權益。

（三十一）健全風險防范和監督機制。政府和投資者應對PPP項目可能產生的政策風險、商業風險、環境風險、法律風險等進行充分論證，完善合同設計，健全糾紛解決和風險防范機制。建立獨立、透明、可問責、專業化的PPP項目監管體系，形成由政府監管部門、投資者、社會公眾、專家、媒體等共同參與的監督機制。

（三十二）健全退出機制。政府要與投資者明確PPP項目的退出路徑，保障項目持續穩定運行。項目合作結束后，政府應組織做好接管工作，妥善處理投資回收、資產處理等事宜。

十、充分發揮政府投資的引導帶動作用

（三十三）優化政府投資使用方向。政府投資主要投向公益性和基礎性建設。對鼓勵社會資本參與的生態環保、農林水利、市政基礎設施、社會事業等重點領域，政府投資可根據實際情況給予支持，充分發揮政府投資“四兩撥千斤”的引導帶動作用。

（三十四）改進政府投資使用方式。在同等條件下，政府投資優先支持引入社會資本的項目，根據不同項目情況，通過投資補助、基金注資、擔保補貼、貸款貼息等方式，支持社會資本參與重點領域建設。抓緊制定政府投資支持社會投資項目的管理辦法，規范政府投資安排行為。

十一、創新融資方式拓寬融資渠道

（三十五）探索創新信貸服務。支持開展排污權、收費權、集體林權、特許經營權、購買服務協議預期收益、集體土地承包經營權質押貸款等擔保創新類貸款業務。探索利用工程供水、供熱、發電、污水垃圾處理等預期收益質押貸款，允許利用相關收益作為還款來源。鼓勵金融機構對民間資本舉辦的社會事業提供融資支持。

（三十六）推進農業金融改革。探索采取信用擔保和貼息、業務獎勵、風險補償、費用補貼、投資基金，以及互助信用、農業保險等方式，增強農民合作社、家庭農場（林場）、專業大戶、農林業企業的貸款融資能力和風險抵御能力。

（三十七）充分發揮政策性金融機構的積極作用。在國家批準的業務范圍內，加大對公共服務、生態環保、基礎設施建設項目的支持力度。努力為生態環保、農林水利、中西部鐵路和公路、城市基礎設施等重大工程提供長期穩定、低成本的資金支持。

（三十八）鼓勵發展支持重點領域建設的投資基金。大力發展股權投資基金和創業投資基金，鼓勵民間資本采取私募等方式發起設立主要投資于公共服務、生態環保、基礎設施、區域開發、戰略性新興產業、先進制造業等領域的產業投資基金。政府可以使用包括中央預算內投資在內的財政性資金，通過認購基金份額等方式予以支持。

（三十九）支持重點領域建設項目開展股權和債權融資。大力發展債權投資計劃、股權投資計劃、資產支持計劃等融資工具，延長投資期限，引導社保資金、保險資金等用于收益穩定、回收期長的基礎設施和基礎產業項目。支持重點領域建設項目采用企業債券、項目收益債券、公司債券、中期票據等方式通過債券市場籌措投資資金。推動鐵路、公路、機場等交通項目建設企業應收賬款證券化。建立規范的地方政府舉債融資機制，支持地方政府依法依規發行債券，用于重點領域建設。

創新重點領域投融資機制對穩增長、促改革、調結構、惠民生具有重要作用。各地區、各有關部門要從大局出發，進一步提高認識，加強組織領導，健全工作機制，協調推動重點領域投融資機制創新。各地政府要結合本地實際，抓緊制定具體實施細則，確保各項措施落到實處。國務院各有關部門要嚴格按照分工，抓緊制定相關配套措施，加快重點領域建設，同時要加強宣傳解讀，讓社會資本了解參與方式、運營方式、盈利模式、投資回報等相關政策，進一步穩定市場預期，充分調動社會投資積極性，切實發揮好投資對經濟增長的關鍵作用。發展改革委要會同有關部門加強對本指導意見落實情況的督促檢查，重大問題及時向國務院報告。

附件：重點政策措施文件分工方案 

國務院

2014年11月16日

（此件公開發布）

附件

重點政策措施文件分工方案

序號	政策措施文件	負責單位	出臺時間
1	大力推行環境污染第三方治理	發展改革委、環境保護部	2014年底
2	推進排污權、碳排放權交易試點，鼓勵社會資本參與污染減排和排污權、碳排放權交易	財政部、環境保護部、發展改革委、林業局、證監會（其中碳排放 權交易由發展改革委 牽頭）	2015年3月底
3	鼓勵和引導社會資本參與節水供水重大水利工程建設運營的實施意見，積極探索多種形式的水權交易流轉方式，鼓勵社會資本參與節水供水重大水利工程投資建設	水利部、發展改革委、證監會	2015年3月底
4	選擇若干縣城和重點鎮推行試點，加大對市政基礎設施建設運營引入市場機制的政策支持力度	住房城鄉建設部、發 展改革委	2014年底
5	通過業主招標等方式，鼓勵社會資本投資常規水電站和抽水蓄能電站	能源局	2014年底
6	支持民間資本投資寬帶接入網絡建設和業務運營	工業和信息化部	2015年3月底
7	政府投資支持社會投資項目的管理辦法	發展改革委、財政部	2015年3月底
8	創新融資方式，拓寬融資渠道	人民銀行、銀監會、 證監會、保監會、財 政部	2015年3月底
9	政府使用包括中央預算內投資在內的財政性資金，支持重點領域產業投資基金管理辦法	發展改革委	2015年3月底
10	完善價格形成機制，增強重點領域建設吸引社會投資能力	發展改革委、國務院 有關部門	2015年3月底

注：有2個或以上負責單位的，排在第一位的為牽頭單位。

1.3 國務院辦公廳轉發財政部發展改革委人民銀行關于在公共服務領域推廣政府和社會資本合作模式指導意見的通知

國辦發〔2015〕42號

各省、自治區、直轄市人民政府，國務院各部委、各直屬機構：

財政部、發展改革委、人民銀行《關于在公共服務領域推廣政府和社會資本合作模式的指導意見》已經國務院同意，現轉發給你們，請認真貫徹執行。

在公共服務領域推廣政府和社會資本合作模式，是轉變政府職能、激發市場活力、打造經濟新增長點的重要改革舉措。圍繞增加公共產品和公共服務供給，在能源、交通運輸、水利、環境保護、農業、林業、科技、保障性安居工程、醫療、衛生、養老、教育、文化等公共服務領域，廣泛采用政府和社會資本合作模式，對統籌做好穩增長、促改革、調結構、惠民生、防風險工作具有戰略意義。

各地區、各部門要按照簡政放權、放管結合、優化服務的要求，簡化行政審批程序，推進立法工作，進一步完善制度，規范流程，加強監管，多措并舉，在財稅、價格、土地、金融等方面加大支持力度，保證社會資本和公眾共同受益，通過資本市場和開發性、政策性金融等多元融資渠道，吸引社會資本參與公共產品和公共服務項目的投資、運營管理，提高公共產品和公共服務供給能力與效率。

各地區、各部門要高度重視，精心組織實施，加強協調配合，形成工作合力，切實履行職責，共同抓好落實。

　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　國務院辦公廳

　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　2015年5月19日

　　（此件公開發布）

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

1.4 關于在公共服務領域推廣政府和社會資本合作模式

的指導意見 

國辦發〔2015〕42號

財政部　發展改革委　人民銀行

    為打造大眾創業、萬眾創新和增加公共產品、公共服務“雙引擎”，讓廣大人民群眾享受到優質高效的公共服務，在改善民生中培育經濟增長新動力，現就改革創新公共服務供給機制，大力推廣政府和社會資本合作（Public-Private Partnership, PPP)模式，提出以下意見：

一、充分認識推廣政府和社會資本合作模式的重大意義

    政府和社會資本合作模式是公共服務供給機制的重大創新，即政府采取競爭性方式擇優選擇具有投資、運營管理能力的社會資本，雙方按照平等協商原則訂立合同，明確責權利關系，由社會資本提供公共服務，政府依據公共服務績效評價結果向社會資本支付相應對價，保證社會資本獲得合理收益。政府和社會資本合作模式有利于充分發揮市場機制作用，提升公共服務的供給質量和效率，實現公共利益最大化。

（一）有利于加快轉變政府職能，實現政企分開、政事分開。作為社會資本的境內外企業、社會組織和中介機構承擔公共服務涉及的設計、建設、投資、融資、運營和維護等責任，政府作為監督者和合作者，減少對微觀事務的直接參與，加強發展戰略制定、社會管理、市場監管、績效考核等職責，有助于解決政府職能錯位、越位和缺位的問題，深化投融資體制改革，推進國家治理體系和治理能力現代化。

（二）有利于打破行業準入限制，激發經濟活力和創造力。政府和社會資本合作模式可以有效打破社會資本進入公共服務領域的各種不合理限制，鼓勵國有控股企業、民營企業、混合所有制企業等各類型企業積極參與提供公共服務，給予中小企業更多參與機會，大幅拓展社會資本特別是民營資本的發展空間，激發市場主體活力和發展潛力，有利于盤活社會存量資本，形成多元化、可持續的公共服務資金投入渠道，打造新的經濟增長點，增強經濟增長動力。

（三）有利于完善財政投入和管理方式，提高財政資金使用效益。在政府和社會資本合作模式下，政府以運營補貼等作為社會資本提供公共服務的對價，以績效評價結果作為對價支付依據，并納入預算管理、財政中期規劃和政府財務報告，能夠在當代人和后代人之間公平地分擔公共資金投入，符合代際公平原則，有效彌補當期財政投入不足，有利于減輕當期財政支出壓力，平滑年度間財政支出波動，防范和化解政府性債務風險。

    二、總體要求

（四）指導思想。貫徹落實黨的十八大和十八屆二中、三中、四中全會精神，按照黨中央、國務院決策部署，借鑒國際成熟經驗，立足國內實際情況，改革創新公共服務供給機制和投入方式，發揮市場在資源配置中的決定性作用，更好發揮政府作用，引導和鼓勵社會資本積極參與公共服務供給，為廣大人民群眾提供優質高效的公共服務。

（五）基本原則。

 依法合規。將政府和社會資本合作納入法制化軌道，建立健全制度體系，保護參與各方的合法權益，明確全生命周期管理要求，確保項目規范實施。

 重諾履約。政府和社會資本法律地位平等、權利義務對等，必須樹立契約理念，堅持平等協商、互利互惠、誠實守信、嚴格履約。

 公開透明。實行陽光化運作，依法充分披露政府和社會資本合作項目重要信息，保障公眾知情權，對參與各方形成有效監督和約束。

 公眾受益。加強政府監管，將政府的政策目標、社會目標和社會資本的運營效率、技術進步有機結合，促進社會資本競爭和創新，確保公共利益最大化。

 積極穩妥。鼓勵地方各級人民政府和行業主管部門因地制宜，探索符合當地實際和行業特點的做法，總結提煉經驗，形成適合我國國情的發展模式。堅持必要、合理、可持續的財政投入原則，有序推進項目實施，控制項目的政府支付責任，防止政府支付責任過重加劇財政收支矛盾，帶來支出壓力。

（六）發展目標。立足于加強和改善公共服務，形成有效促進政府和社會資本合作模式規范健康發展的制度體系，培育統一規范、公開透明、競爭有序、監管有力的政府和社會資本合作市場。著力化解地方政府性債務風險，積極引進社會資本參與地方融資平臺公司存量項目改造，爭取通過政府和社會資本合作模式減少地方政府性債務。在新建公共服務項目中，逐步增加使用政府和社會資本合作模式的比例。

三、構建保障政府和社會資本合作模式持續健康發展的制度體系

（七）明確項目實施的管理框架。建立健全制度規范體系，實施全生命周期管理，保證項目實施質量。進一步完善操作指南，規范項目識別、準備、采購、執行、移交各環節操作流程，明確操作要求，指導社會資本參與實施。制定合同指南，推動共性問題處理方式標準化。制定分行業、分領域的標準化合同文本，提高合同編制效率和談判效率。按照預算法、合同法、政府采購法及其實施條例、《國務院辦公廳關于政府向社會力量購買服務的指導意見》（國辦發〔2013〕96號）等要求，建立完善管理細則，規范選擇合作伙伴的程序和方法，維護國家利益、社會公共利益和社會資本的合法權益。

（八）健全財政管理制度。開展財政承受能力論證，統籌評估和控制項目的財政支出責任，促進中長期財政可持續發展。建立完善公共服務成本財政管理和會計制度，創新資源組合開發模式，針對政府付費、使用者付費、可行性缺口補助等不同支付機制，將項目涉及的運營補貼、經營收費權和其他支付對價等，按照國家統一的會計制度進行核算，納入年度預算、中期財政規劃，在政府財務報告中進行反映和管理，并向本級人大或其常委會報告。存量公共服務項目轉型為政府和社會資本合作項目過程中，應依法進行資產評估，合理確定價值，防止公共資產流失和賤賣。項目實施過程中政府依法獲得的國有資本收益、約定的超額收益分成等公共收入應上繳國庫。

（九）建立多層次監督管理體系。行業主管部門根據經濟社會發展規劃及專項規劃發起政府和社會資本合作項目，社會資本也可根據當地經濟社會發展需求建議發起。行業主管部門應制定不同領域的行業技術標準、公共產品或服務技術規范，加強對公共服務質量和價格的監管。建立政府、公眾共同參與的綜合性評價體系，建立事前設定績效目標、事中進行績效跟蹤、事后進行績效評價的全生命周期績效管理機制，將政府付費、使用者付費與績效評價掛鉤，并將績效評價結果作為調價的重要依據，確保實現公共利益最大化。依法充分披露項目實施相關信息，切實保障公眾知情權，接受社會監督。

（十）完善公共服務價格調整機制。積極推進公共服務領域價格改革，按照補償成本、合理收益、節約資源、優質優價、公平負擔的原則，加快理順公共服務價格。依據項目運行情況和績效評價結果，健全公共服務價格調整機制，完善政府價格決策聽證制度，廣泛聽取社會資本、公眾和有關部門意見，確保定價調價的科學性。及時披露項目運行過程中的成本變化、公共服務質量等信息，提高定價調價的透明度。

（十一）完善法律法規體系。推進相關立法，填補政府和社會資本合作領域立法空白，著力解決政府和社會資本合作項目運作與現行法律之間的銜接協調問題，明確政府出資的法律依據和出資性質，規范政府和社會資本的責權利關系，明確政府相關部門的監督管理責任，為政府和社會資本合作模式健康發展提供良好的法律環境和穩定的政策預期。鼓勵有條件的地方立足當地實際，依據立法法相關規定，出臺地方性法規或規章，進一步有針對性地規范政府和社會資本合作模式的運用。

四、規范推進政府和社會資本合作項目實施

（十二）廣泛采用政府和社會資本合作模式提供公共服務。在能源、交通運輸、水利、環境保護、農業、林業、科技、保障性安居工程、醫療、衛生、養老、教育、文化等公共服務領域，鼓勵采用政府和社會資本合作模式，吸引社會資本參與。其中，在能源、交通運輸、水利、環境保護、市政工程等特定領域需要實施特許經營的，按《基礎設施和公用事業特許經營管理辦法》執行。

（十三）化解地方政府性債務風險。積極運用轉讓—運營—移交（TOT）、改建—運營—移交（ROT）等方式，將融資平臺公司存量公共服務項目轉型為政府和社會資本合作項目，引入社會資本參與改造和運營，在征得債權人同意的前提下，將政府性債務轉換為非政府性債務，減輕地方政府的債務壓力，騰出資金用于重點民生項目建設。大力推動融資平臺公司與政府脫鉤，進行市場化改制，健全完善公司治理結構，對已經建立現代企業制度、實現市場化運營的，在其承擔的地方政府債務已納入政府財政預算、得到妥善處置并明確公告今后不再承擔地方政府舉債融資職能的前提下，可作為社會資本參與當地政府和社會資本合作項目，通過與政府簽訂合同方式，明確責權利關系。嚴禁融資平臺公司通過保底承諾等方式參與政府和社會資本合作項目，進行變相融資。

（十四）提高新建項目決策的科學性。地方政府根據當地經濟社會發展需要，結合財政收支平衡狀況，統籌論證新建項目的經濟效益和社會效益，并進行財政承受能力論證，保證決策質量。根據項目實施周期、收費定價機制、投資收益水平、風險分配基本框架和所需要的政府投入等因素，合理選擇建設—運營—移交（BOT）、建設—擁有—運營（BOO）等運作方式。

（十五）擇優選擇項目合作伙伴。對使用財政性資金作為社會資本提供公共服務對價的項目，地方政府應當根據預算法、合同法、政府采購法及其實施條例等法律法規規定，選擇項目合作伙伴。依托政府采購信息平臺，及時、充分向社會公布項目采購信息。綜合評估項目合作伙伴的專業資質、技術能力、管理經驗、財務實力和信用狀況等因素，依法擇優選擇誠實守信的合作伙伴。加強項目政府采購環節的監督管理，保證采購過程公平、公正、公開。

（十六）合理確定合作雙方的權利與義務。樹立平等協商的理念，按照權責對等原則合理分配項目風險，按照激勵相容原則科學設計合同條款，明確項目的產出說明和績效要求、收益回報機制、退出安排、應急和臨時接管預案等關鍵環節，實現責權利對等。引入價格和補貼動態調整機制，充分考慮社會資本獲得合理收益。如單方面構成違約的，違約方應當給予對方相應賠償。建立投資、補貼與價格的協同機制，為社會資本獲得合理回報創造條件。

（十七）增強責任意識和履約能力。社會資本要將自身經濟利益訴求與政府政策目標、社會目標相結合，不斷加強管理和創新，提升運營效率，在實現經濟價值的同時，履行好企業社會責任，嚴格按照約定保質保量提供服務，維護公眾利益；要積極進行業務轉型和升級，從工程承包商、建設施工方向運營商轉變，實現跨不同領域、多元化發展；要不斷提升運營實力和管理經驗，增強提供公共服務的能力。咨詢、法律、會計等中介機構要提供質優價廉的服務，促進項目增效升級。

（十八）保障公共服務持續有效。按照合同約定，對項目建設情況和公共服務質量進行驗收，逾期未完成或不符合標準的，社會資本要限期完工或整改，并采取補救措施或賠償損失。健全合同爭議解決機制，依法積極協調解決爭議。確需變更合同內容、延長合同期限以及變更社會資本方的，由政府和社會資本方協商解決，但應當保持公共服務的持續性和穩定性。項目資產移交時，要對移交資產進行性能測試、資產評估和登記入賬，并按照國家統一的會計制度進行核算，在政府財務報告中進行反映和管理。

五、政策保障

（十九）簡化項目審核流程。進一步減少審批環節，建立項目實施方案聯評聯審機制，提高審查工作效率。項目合同簽署后，可并行辦理必要的審批手續，有關部門要簡化辦理手續，優化辦理程序，主動加強服務，對實施方案中已經明確的內容不再作實質性審查。

（二十）多種方式保障項目用地。實行多樣化土地供應，保障項目建設用地。對符合劃撥用地目錄的項目，可按劃撥方式供地，劃撥土地不得改變土地用途。建成的項目經依法批準可以抵押，土地使用權性質不變，待合同經營期滿后，連同公共設施一并移交政府；實現抵押權后改變項目性質應該以有償方式取得土地使用權的，應依法辦理土地有償使用手續。不符合劃撥用地目錄的項目，以租賃方式取得土地使用權的，租金收入參照土地出讓收入納入政府性基金預算管理。以作價出資或者入股方式取得土地使用權的，應當以市、縣人民政府作為出資人，制定作價出資或者入股方案，經市、縣人民政府批準后實施。

（二十一）完善財稅支持政策。積極探索財政資金撬動社會資金和金融資本參與政府和社會資本合作項目的有效方式。中央財政出資引導設立中國政府和社會資本合作融資支持基金，作為社會資本方參與項目，提高項目融資的可獲得性。探索通過以獎代補等措施，引導和鼓勵地方融資平臺存量項目轉型為政府和社會資本合作項目。落實和完善國家支持公共服務事業的稅收優惠政策，公共服務項目采取政府和社會資本合作模式的，可按規定享受相關稅收優惠政策。鼓勵地方政府在承擔有限損失的前提下，與具有投資管理經驗的金融機構共同發起設立基金，并通過引入結構化設計，吸引更多社會資本參與。

（二十二）做好金融服務。金融機構應創新符合政府和社會資本合作模式特點的金融服務，優化信貸評審方式，積極為政府和社會資本合作項目提供融資支持。鼓勵開發性金融機構發揮中長期貸款優勢，參與改造政府和社會資本合作項目，引導商業性金融機構拓寬項目融資渠道。鼓勵符合條件的項目運營主體在資本市場通過發行公司債券、企業債券、中期票據、定向票據等市場化方式進行融資。鼓勵項目公司發行項目收益債券、項目收益票據、資產支持票據等。鼓勵社保資金和保險資金按照市場化原則，創新運用債權投資計劃、股權投資計劃、項目資產支持計劃等多種方式參與項目。對符合條件的“走出去”項目，鼓勵政策性金融機構給予中長期信貸支持。依托各類產權、股權交易市場，為社會資本提供多元化、規范化、市場化的退出渠道。金融監管部門應加強監督管理，引導金融機構正確識別、計量和控制風險，按照風險可控、商業可持續原則支持政府和社會資本合作項目融資。

六、組織實施

（二十三）加強組織領導。國務院各有關部門要按照職能分工，負責相關領域具體工作，加強對地方推廣政府和社會資本合作模式的指導和監督。財政部要會同有關部門，加強政策溝通協調和信息交流，完善體制機制。教育、科技、民政、人力資源社會保障、國土資源、環境保護、住房城鄉建設、交通運輸、水利、農業、商務、文化、衛生計生等行業主管部門，要結合本行業特點，積極運用政府和社會資本合作模式提供公共服務，探索完善相關監管制度體系。地方各級人民政府要結合已有規劃和各地實際，出臺具體政策措施并抓好落實；可根據本地區實際情況，建立工作協調機制，推動政府和社會資本合作項目落地實施。

（二十四）加強人才培養。大力培養專業人才，加快形成政府部門、高校、企業、專業咨詢機構聯合培養人才的機制。鼓勵各類市場主體加大人才培訓力度，開展業務人員培訓，建設一支高素質的專業人才隊伍。鼓勵有條件的地方政府統籌內部機構改革需要，進一步整合專門力量，承擔政府和社會資本合作模式推廣職責，提高專業水平和能力。

（二十五）搭建信息平臺。地方各級人民政府要切實履行規劃指導、識別評估、咨詢服務、宣傳培訓、績效評價、信息統計、專家庫和項目庫建設等職責，建立統一信息發布平臺，及時向社會公開項目實施情況等相關信息，確保項目實施公開透明、有序推進。

在公共服務領域推廣政府和社會資本合作模式，事關人民群眾切身利益，是保障和改善民生的一項重要工作。各地區、各部門要充分認識推廣政府和社會資本合作模式的重要意義，把思想和行動統一到黨中央、國務院的決策部署上來，精心組織實施，加強協調配合，形成工作合力，切實履行職責，共同抓好落實。財政部要強化統籌協調，會同有關部門對本意見落實情況進行督促檢查和跟蹤分析，重大事項及時向國務院報告。

1.5 國務院辦公廳關于進一步促進旅游投資和消費的若干意見

國辦發〔2015〕62號

各省、自治區、直轄市人民政府，國務院各部委、各直屬機構：
　　旅游業是我國經濟社會發展的綜合性產業，是國民經濟和現代服務業的重要組成部分。通過改革創新促進旅游投資和消費，對于推動現代服務業發展，增加就業和居民收入，提升人民生活品質，具有重要意義。為進一步促進旅游投資和消費，經國務院同意，現提出以下意見：
　　一、實施旅游基礎設施提升計劃，改善旅游消費環境
　　（一）著力改善旅游消費軟環境。建立健全旅游產品和服務質量標準，規范旅游經營服務行為，提升賓館飯店、景點景區、旅行社等管理服務水平。大力整治旅游市場秩序，嚴厲打擊虛假廣告、價格欺詐、欺客宰客、超低價格惡性競爭、非法“一日游”等旅游市場頑疾，進一步落實游客不文明行為記錄制度。健全旅游投訴處理和服務質量監督機制，完善旅游市場主體退出機制。深化景區門票價格改革，調整完善價格機制，規范價格行為。大力弘揚文明旅游風尚，積極開展旅游志愿者公益服務，提升游客文明旅游素質。
　　（二）完善城市旅游咨詢中心和集散中心。各地要根據實際需要，在3A級以上景區、重點鄉村旅游區以及機場、車站、碼頭等建設旅游咨詢中心。鼓勵依托城市綜合客運樞紐和道路客運站點建設布局合理、功能完善的游客集散中心。2020年前，實現重點旅游景區、旅游城市、旅游線路旅游咨詢服務全覆蓋。
　　（三）加強連通景區道路和停車場建設。加大投入，加快推進城市及國道、省道至A級景區連接道路建設。加強城市與景區之間交通設施建設和運輸組織，加快實現從機場、車站、碼頭到主要景區公路交通無縫對接。加大景區和鄉村旅游點停車位建設力度。
　　（四）加強中西部地區旅游支線機場建設。圍繞國家重點旅游線路和集中連片特困地區，支持有條件的地方按實際需求新建或改擴建一批支線機場，增加至主要客源城市航線。充分發揮市場力量，鼓勵企業發展低成本航空和國內旅游包機業務。
　　（五）大力推進旅游廁所建設。鼓勵以商建廁、以商養廁、以商管廁，用三年時間全國新建、改建5.7萬座旅游廁所，完善上下水設施，實行糞便無害化處理。到2017年實現全國旅游景區、旅游交通沿線、旅游集散地的旅游廁所全部達到數量充足、干凈無味、實用免費、管理有效的要求。
　　二、實施旅游投資促進計劃，新辟旅游消費市場
　　（六）加快自駕車房車營地建設。制定全國自駕車房車營地建設規劃和自駕車房車營地建設標準，明確營地住宿登記、安全救援等政策，支持少數民族地區和絲綢之路沿線、長江經濟帶等重點旅游地區建設自駕車房車營地。到2020年，鼓勵引導社會資本建設自駕車房車營地1000個左右。
　　（七）推進郵輪旅游產業發展。支持建立國內大型郵輪研發、設計、建造和自主配套體系，鼓勵有條件的國內造船企業研發制造大中型郵輪。按照《全國沿海郵輪港口布局規劃方案》，進一步優化郵輪港口布局，形成由郵輪母港、始發港、訪問港組成的布局合理的郵輪港口體系，有序推進郵輪碼頭建設。支持符合條件的企業按程序設立保稅倉庫。到2020年，全國建成10個郵輪始發港。
　　（八）培育發展游艇旅游大眾消費市場。制定游艇旅游發展指導意見，有規劃地逐步開放岸線和水域。推動游艇碼頭泊位等基礎設施建設，清理簡化游艇審批手續，降低準入門檻和游艇登記、航行旅游、停泊、維護的總體成本，吸引社會資本進入；鼓勵發展適合大眾消費水平的中小型游艇；鼓勵擁有海域、水域資源的地區根據實際情況制定游艇碼頭建設規劃。到2017年，全國建成一批游艇碼頭和游艇泊位，初步形成互聯互通的游艇休閑旅游線路網絡，培育形成游艇大眾消費市場。
　　（九）大力發展特色旅游城鎮。推動新型城鎮化建設與現代旅游產業發展有機結合，到2020年建設一批集觀光、休閑、度假、養生、購物等功能于一體的全國特色旅游城鎮和特色景觀旅游名鎮。
　　（十）大力開發休閑度假旅游產品。鼓勵社會資本大力開發溫泉、滑雪、濱海、海島、山地、養生等休閑度假旅游產品。重點依托現有旅游設施和旅游資源，建設一批高水平旅游度假產品和滿足多層次多樣化休閑度假需求的國民度假地。加快推動環城市休閑度假帶建設，鼓勵城市發展休閑街區、城市綠道、騎行公園、慢行系統，拓展城市休閑空間。支持重點景區和旅游城市積極發展旅游演藝節目，促進主題公園規范發展。依托鐵路網，開發建設鐵路沿線旅游產品。
　　（十一）大力發展旅游裝備制造業。把旅游裝備納入相關行業發展規劃，制定完善安全性技術標準體系。鼓勵發展郵輪游艇、大型游船、旅游房車、旅游小飛機、景區索道、大型游樂設施等旅游裝備制造業。大力培育具有自主品牌的休閑、登山、滑雪、潛水、露營、探險等各類戶外用品。支持國內有條件的企業兼并收購國外先進旅游裝備制造企業或開展合資合作。鼓勵企業開展旅游裝備自主創新研發，按規定享受國家鼓勵科技創新政策。
　　（十二）積極發展“互聯網+旅游”。積極推動在線旅游平臺企業發展壯大，整合上下游及平行企業的資源、要素和技術，形成旅游業新生態圈，推動“互聯網+旅游”跨產業融合。支持有條件的旅游企業進行互聯網金融探索，打造在線旅游企業第三方支付平臺，拓寬移動支付在旅游業的普及應用，推動境外消費退稅便捷化。加強與互聯網公司、金融企業合作，發行實名制國民旅游卡，落實法定優惠政策，實行特惠商戶折扣。放寬在線度假租賃、旅游網絡購物、在線旅游租車平臺等新業態的準入許可和經營許可制度。到2020年，全國4A級以上景區和智慧鄉村旅游試點單位實現免費Wi-Fi（無線局域網）、智能導游、電子講解、在線預訂、信息推送等功能全覆蓋，在全國打造1萬家智慧景區和智慧旅游鄉村。
　　三、實施旅游消費促進計劃，培育新的消費熱點
　　（十三）豐富提升特色旅游商品。扎實推進旅游商品的大眾創業、萬眾創新，鼓勵市場主體開發富有特色的旅游紀念品，豐富旅游商品類型，增強對游客的吸引力。培育一批旅游商品研發、生產、銷售龍頭企業，加大對老字號商品、民族旅游商品的宣傳推廣力度。加快實施中國旅游商品品牌提升工程，推出中國特色旅游商品系列。鼓勵優質特色旅游商品進駐主要口岸、機場、碼頭等旅游購物區和城市大型商場超市，支持在線旅游商品銷售。適度增設口岸進境免稅店。
　　（十四）積極發展老年旅游。加快制定實施全國老年旅游發展綱要，規范老年旅游服務，鼓勵開發多層次、多樣化老年旅游產品。各地要加大對鄉村養老旅游項目的支持，大力推動鄉村養老旅游發展，鼓勵民間資本依法使用農民集體所有的土地舉辦非營利性鄉村養老機構。做好基本醫療保險異地就醫醫療費用結算工作。鼓勵進一步開發完善適合老年旅游需求的商業保險產品。
　　（十五）支持研學旅行發展。把研學旅行納入學生綜合素質教育范疇。支持建設一批研學旅行基地，鼓勵各地依托自然和文化遺產資源、紅色旅游景點景區、大型公共設施、知名院校、科研機構、工礦企業、大型農場開展研學旅行活動。建立健全研學旅行安全保障機制。旅行社和研學旅行場所應在內容設計、導游配備、安全設施與防護等方面結合青少年學生特點，寓教于游。加強國際研學旅行交流，規范和引導中小學生赴境外開展研學旅行活動。
　　（十六）積極發展中醫藥健康旅游。推出一批以中醫藥文化傳播為主題，集中醫藥康復理療、養生保健、文化體驗于一體的中醫藥健康旅游示范產品。在有條件的地方建設中醫藥健康旅游產業示范園區，推動中醫藥產業與旅游市場深度結合，在業態創新、機制改革、集群發展方面先行先試。規范中醫藥健康旅游市場，加強行業標準制定和質量監督管理。擴大中醫藥健康旅游海外宣傳，推動中醫藥健康旅游國際交流合作，使傳統中醫藥文化通過旅游走向世界。
　　四、實施鄉村旅游提升計劃，開拓旅游消費空間
　　（十七）堅持鄉村旅游個性化、特色化發展方向。立足當地資源特色和生態環境優勢，突出鄉村生活生產生態特點，深入挖掘鄉村文化內涵，開發建設形式多樣、特色鮮明、個性突出的鄉村旅游產品，舉辦具有地方特色的節慶活動。注重保護民族村落、古村古鎮，建設一批具有歷史、地域、民族特點的特色景觀旅游村鎮，讓游客看得見山水、記得住鄉愁、留得住鄉情。
　　（十八）完善休閑農業和鄉村旅游配套設施。重點加強休閑農業和鄉村旅游特色村的道路、電力、飲水、廁所、停車場、垃圾污水處理設施、信息網絡等基礎設施和公共服務設施建設，加強相關旅游休閑配套設施建設。到2020年，全國建成6000個以上鄉村旅游模范村，形成10萬個以上休閑農業和鄉村旅游特色村、300萬家農家樂，鄉村旅游年接待游客超過20億人次，受益農民5000萬人。
　　（十九）開展百萬鄉村旅游創客行動。通過加強政策引導和專業培訓，三年內引導和支持百萬名返鄉農民工、大學畢業生、專業技術人員等通過開展鄉村旅游實現自主創業。鼓勵文化界、藝術界、科技界專業人員發揮專業優勢和行業影響力，在有條件的鄉村進行創作創業。到2017年，全國建設一批鄉村旅游創客示范基地，形成一批高水準文化藝術旅游創業就業鄉村。
　　（二十）大力推進鄉村旅游扶貧。加大對鄉村旅游扶貧重點村的規劃指導、專業培訓、宣傳推廣力度，組織開展鄉村旅游規劃扶貧公益活動，對建檔立卡貧困村實施整村扶持，2015年抓好560個建檔立卡貧困村鄉村旅游扶貧試點工作。到2020年，全國每年通過鄉村旅游帶動200萬農村貧困人口脫貧致富；扶持6000個旅游扶貧重點村開展鄉村旅游，實現每個重點村鄉村旅游年經營收入達到100萬元。
　　五、優化休假安排，激發旅游消費需求
　　（二十一）落實職工帶薪休假制度。各級人民政府要把落實職工帶薪休假制度納入議事日程，制定帶薪休假制度實施細則或實施計劃，并抓好落實。
　　（二十二）鼓勵錯峰休假。在穩定全國統一的既有節假日前提下，各單位和企業可根據自身實際情況，將帶薪休假與本地傳統節日、地方特色活動相結合，安排錯峰休假。
　　（二十三）鼓勵彈性作息。有條件的地方和單位可根據實際情況，依法優化調整夏季作息安排，為職工周五下午與周末結合外出休閑度假創造有利條件。
　　六、加大改革創新力度，促進旅游投資消費持續增長
　　（二十四）加大政府支持力度。符合條件的地區要加快實施境外旅客購物離境退稅政策。設立中國旅游產業促進基金，鼓勵有條件的地方政府設立旅游產業促進基金。支持企業通過政府和社會資本合作（PPP）模式投資、建設、運營旅游項目。各級人民政府要加大對國家重點旅游景區、“一帶一路”及長江經濟帶等重點旅游線路、集中連片特困地區生態旅游開發和鄉村旅游扶貧村等旅游基礎設施和公共服務設施的支持力度。讓多彩的旅游豐富群眾生活，助力經濟發展。
　　（二十五）落實差別化旅游業用地用海用島政策。對投資大、發展前景好的旅游重點項目，要優先安排、優先落實土地和圍填海計劃指標。新增建設用地指標優先安排給中西部地區，支持中西部地區利用荒山、荒坡、荒灘、垃圾場、廢棄礦山、石漠化土地開發旅游項目。對近海旅游娛樂、浴場等親水空間開發予以優先保障。
　　（二十六）拓展旅游企業融資渠道。支持符合條件的旅游企業上市，鼓勵金融機構按照風險可控、商業可持續原則加大對旅游企業的信貸支持。積極發展旅游投資項目資產證券化產品，推進旅游項目產權與經營權交易平臺建設。積極引導預期收益好、品牌認可度高的旅游企業探索通過相關收費權、經營權抵（質）押等方式融資籌資。鼓勵旅游裝備出口，加大對大型旅游裝備出口的信貸支持。

　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　 國務院辦公廳
　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　 2015年8月4日
　　（此件公開發布）

 

 

1.6 國務院辦公廳關于推進城市地下綜合管廊建設的指導意見

國辦發〔2015〕61號

各省、自治區、直轄市人民政府，國務院各部委、各直屬機構：
　　地下綜合管廊是指在城市地下用于集中敷設電力、通信、廣播電視、給水、排水、熱力、燃氣等市政管線的公共隧道。我國正處在城鎮化快速發展時期，地下基礎設施建設滯后。推進城市地下綜合管廊建設，統籌各類市政管線規劃、建設和管理，解決反復開挖路面、架空線網密集、管線事故頻發等問題，有利于保障城市安全、完善城市功能、美化城市景觀、促進城市集約高效和轉型發展，有利于提高城市綜合承載能力和城鎮化發展質量，有利于增加公共產品有效投資、拉動社會資本投入、打造經濟發展新動力。為切實做好城市地下綜合管廊建設工作，經國務院同意，現提出以下意見：
　　一、總體要求
　　（一）指導思想。全面貫徹落實黨的十八大和十八屆二中、三中、四中全會精神，按照《國務院關于加強城市基礎設施建設的意見》（國發〔2013〕36號）和《國務院辦公廳關于加強城市地下管線建設管理的指導意見》（國辦發〔2014〕27號）有關部署，適應新型城鎮化和現代化城市建設的要求，把地下綜合管廊建設作為履行政府職能、完善城市基礎設施的重要內容，在繼續做好試點工程的基礎上，總結國內外先進經驗和有效做法，逐步提高城市道路配建地下綜合管廊的比例，全面推動地下綜合管廊建設。
　　（二）工作目標。到2020年，建成一批具有國際先進水平的地下綜合管廊并投入運營，反復開挖地面的“馬路拉鏈”問題明顯改善，管線安全水平和防災抗災能力明顯提升，逐步消除主要街道蜘蛛網式架空線，城市地面景觀明顯好轉。
　　（三）基本原則。
　　——堅持立足實際，加強頂層設計，積極有序推進，切實提高建設和管理水平。
　　——堅持規劃先行，明確質量標準，完善技術規范，滿足基本公共服務功能。
　　——堅持政府主導，加大政策支持，發揮市場作用，吸引社會資本廣泛參與。
　　二、統籌規劃
　　（四）編制專項規劃。各城市人民政府要按照“先規劃、后建設”的原則，在地下管線普查的基礎上，統籌各類管線實際發展需要，組織編制地下綜合管廊建設規劃，規劃期限原則上應與城市總體規劃相一致。結合地下空間開發利用、各類地下管線、道路交通等專項建設規劃，合理確定地下綜合管廊建設布局、管線種類、斷面形式、平面位置、豎向控制等，明確建設規模和時序，綜合考慮城市發展遠景，預留和控制有關地下空間。建立建設項目儲備制度，明確五年項目滾動規劃和年度建設計劃，積極、穩妥、有序推進地下綜合管廊建設。
　　（五）完善標準規范。根據城市發展需要抓緊制定和完善地下綜合管廊建設和抗震防災等方面的國家標準。地下綜合管廊工程結構設計應考慮各類管線接入、引出支線的需求，滿足抗震、人防和綜合防災等需要。地下綜合管廊斷面應滿足所在區域所有管線入廊的需要，符合入廊管線敷設、增容、運行和維護檢修的空間要求，并配建行車和行人檢修通道，合理設置出入口，便于維修和更換管道。地下綜合管廊應配套建設消防、供電、照明、通風、給排水、視頻、標識、安全與報警、智能管理等附屬設施，提高智能化監控管理水平，確保管廊安全運行。要滿足各類管線獨立運行維護和安全管理需要，避免產生相互干擾。
　　三、有序建設
　　（六）劃定建設區域。從2015年起，城市新區、各類園區、成片開發區域的新建道路要根據功能需求，同步建設地下綜合管廊；老城區要結合舊城更新、道路改造、河道治理、地下空間開發等，因地制宜、統籌安排地下綜合管廊建設。在交通流量較大、地下管線密集的城市道路、軌道交通、地下綜合體等地段，城市高強度開發區、重要公共空間、主要道路交叉口、道路與鐵路或河流的交叉處，以及道路寬度難以單獨敷設多種管線的路段，要優先建設地下綜合管廊。加快既有地面城市電網、通信網絡等架空線入地工程。
　　（七）明確實施主體。鼓勵由企業投資建設和運營管理地下綜合管廊。創新投融資模式，推廣運用政府和社會資本合作（PPP）模式，通過特許經營、投資補貼、貸款貼息等形式，鼓勵社會資本組建項目公司參與城市地下綜合管廊建設和運營管理，優化合同管理，確保項目合理穩定回報。優先鼓勵入廊管線單位共同組建或與社會資本合作組建股份制公司，或在城市人民政府指導下組成地下綜合管廊業主委員會，公開招標選擇建設和運營管理單位。積極培育大型專業化地下綜合管廊建設和運營管理企業，支持企業跨地區開展業務，提供系統、規范的服務。
　　（八）確保質量安全。嚴格履行法定的項目建設程序，規范招投標行為，落實工程建設各方質量安全主體責任，切實把加強質量安全監管貫穿于規劃、建設、運營全過程，建設單位要按規定及時報送工程檔案。建立地下綜合管廊工程質量終身責任永久性標牌制度，接受社會監督。根據地下綜合管廊結構類型、受力條件、使用要求和所處環境等因素，考慮耐久性、可靠性和經濟性，科學選擇工程材料，主要材料宜采用高性能混凝土和高強鋼筋。推進地下綜合管廊主體結構構件標準化，積極推廣應用預制拼裝技術，提高工程質量和安全水平，同時有效帶動工業構件生產、施工設備制造等相關產業發展。
　　四、嚴格管理
　　（九）明確入廊要求。城市規劃區范圍內的各類管線原則上應敷設于地下空間。已建設地下綜合管廊的區域，該區域內的所有管線必須入廊。在地下綜合管廊以外的位置新建管線的，規劃部門不予許可審批，建設部門不予施工許可審批，市政道路部門不予掘路許可審批。既有管線應根據實際情況逐步有序遷移至地下綜合管廊。各行業主管部門和有關企業要積極配合城市人民政府做好各自管線入廊工作。
　　（十）實行有償使用。入廊管線單位應向地下綜合管廊建設運營單位交納入廊費和日常維護費，具體收費標準要統籌考慮建設和運營、成本和收益的關系，由地下綜合管廊建設運營單位與入廊管線單位根據市場化原則共同協商確定。入廊費主要根據地下綜合管廊本體及附屬設施建設成本，以及各入廊管線單獨敷設和更新改造成本確定。日常維護費主要根據地下綜合管廊本體及附屬設施維修、更新等維護成本，以及管線占用地下綜合管廊空間比例、對附屬設施使用強度等因素合理確定。公益性文化企業的有線電視網入廊，有關收費標準可適當給予優惠。由發展改革委會同住房城鄉建設部制定指導意見，引導規范供需雙方協商確定地下綜合管廊收費標準，形成合理的收費機制。在地下綜合管廊運營初期不能通過收費彌補成本的，地方人民政府視情給予必要的財政補貼。
　　（十一）提高管理水平。城市人民政府要制定地下綜合管廊具體管理辦法，加強工作指導與監督。地下綜合管廊運營單位要完善管理制度，與入廊管線單位簽訂協議，明確入廊管線種類、時間、費用和責權利等內容，確保地下綜合管廊正常運行。地下綜合管廊本體及附屬設施管理由地下綜合管廊建設運營單位負責，入廊管線的設施維護及日常管理由各管線單位負責。管廊建設運營單位與入廊管線單位要分工明確，各司其職，相互配合，做好突發事件處置和應急管理等工作。
　　五、支持政策
　　（十二）加大政府投入。中央財政要發揮“四兩撥千斤”的作用，積極引導地下綜合管廊建設，通過現有渠道統籌安排資金予以支持。地方各級人民政府要進一步加大地下綜合管廊建設資金投入。省級人民政府要加強地下綜合管廊建設資金的統籌，城市人民政府要在年度預算和建設計劃中優先安排地下綜合管廊項目，并納入地方政府采購范圍。有條件的城市人民政府可對地下綜合管廊項目給予貸款貼息。
　　（十三）完善融資支持。將地下綜合管廊建設作為國家重點支持的民生工程，充分發揮開發性金融作用，鼓勵相關金融機構積極加大對地下綜合管廊建設的信貸支持力度。鼓勵銀行業金融機構在風險可控、商業可持續的前提下，為地下綜合管廊項目提供中長期信貸支持，積極開展特許經營權、收費權和購買服務協議預期收益等擔保創新類貸款業務，加大對地下綜合管廊項目的支持力度。將地下綜合管廊建設列入專項金融債支持范圍予以長期投資。支持符合條件的地下綜合管廊建設運營企業發行企業債券和項目收益票據，專項用于地下綜合管廊建設項目。
　　城市人民政府是地下綜合管廊建設管理工作的責任主體，要加強組織領導，明確主管部門，建立協調機制，扎實推進具體工作；要將地下綜合管廊建設納入政府績效考核體系，建立有效的督查制度，定期對地下綜合管廊建設工作進行督促檢查。住房城鄉建設部要會同有關部門建立推進地下綜合管廊建設工作協調機制，組織設立地下綜合管廊專家委員會；抓好地下綜合管廊試點工作，盡快形成一批可復制、可推廣的示范項目，經驗成熟后有效推開，并加強對全國地下綜合管廊建設管理工作的指導和監督檢查。各管線行業主管部門、管理單位等要各司其職，密切配合，共同有序推動地下綜合管廊建設。中央企業、省屬企業要配合城市人民政府做好所屬管線入地入廊工作。

　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　國務院辦公廳
　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　 　2015年8月3日
　　（此件公開發布）

 

 

1.7 國務院辦公廳印發關于促進社會辦醫加快發展

若干政策措施的通知  

國辦發〔2015〕45號

各省、自治區、直轄市人民政府，國務院各部委、各直屬機構：
　　《關于促進社會辦醫加快發展的若干政策措施》已經國務院同意，現印發給你們，請認真貫徹執行。

　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　 　國務院辦公廳
　　　　　　　　　　　　　　　　　    　 　2015年6月11日

　　（此件公開發布）

 

關于促進社會辦醫加快發展的若干政策措施

　　新一輪醫藥衛生體制改革實施以來，國家出臺多項措施促進社會辦醫發展，政策效應持續顯現，但與形成多元辦醫格局的目標仍有不小差距，還有一些體制機制障礙和政策束縛需要破除。為加快推進社會辦醫療機構成規模、上水平發展，不斷滿足人民群眾多樣化、多層次醫療衛生服務需求，為經濟社會轉型發展注入新的動力，各地區、各有關部門要在深入貫徹落實《國務院關于促進健康服務業發展的若干意見》（國發〔2013〕40號）和《國務院辦公廳轉發發展改革委衛生部等部門關于進一步鼓勵和引導社會資本舉辦醫療機構意見的通知》（國辦發〔2010〕58號）的基礎上，進一步實施以下政策措施。
　　一、進一步放寬準入
　　（一）清理規范醫療機構設立審批。明確并向社會公開公布舉辦醫療機構審批程序、審批主體和審批時限。各級相關行政部門要按照“非禁即入”原則，全面清理、取消不合理的前置審批事項，整合社會辦醫療機構設置、執業許可等審批環節，進一步明確并縮短審批時限，不得新設前置審批事項或提高審批條件，不得限制社會辦醫療機構的經營性質，鼓勵有條件的地方為申辦醫療機構相關手續提供一站式服務。完善社會辦醫療機構設立審批的屬地化管理，進一步促進社會辦醫，具體床位規模審批權限由各省（區、市）按照《醫療機構管理條例》自行確定。鼓勵社會力量舉辦中醫類專科醫院和只提供傳統中醫藥服務的中醫門診部、中醫診所，加快社會辦中醫類機構發展。
　　（二）公開區域醫療資源規劃情況。各地要定期公開公布區域內醫療機構數量、布局以及床位、大型設備等資源配置情況，并將社會辦醫納入相關規劃，按照一定比例為社會辦醫預留床位和大型設備等資源配置空間，在符合規劃總量和結構的前提下，取消對社會辦醫療機構的具體數量和地點限制。出臺或調整區域衛生規劃和醫療機構設置規劃，須及時向社會公開公布，并詳細說明本區域可新增或擬調整的醫療資源的規模和布局。對涉及新增或調整醫療資源的，包括新建城區等，政府必須落實保基本的責任，同時支持由社會力量舉辦和運營醫療機構。未公開公布規劃的，不得以規劃為由拒絕社會力量舉辦醫療機構或配置醫療設備。
　　（三）減少運行審批限制。不將社會辦醫療機構等級、床位規模等作為確定配置大型設備的必要前置條件，重點考核機構人員資質與技術服務能力等指標。優化大型設備配置使用程序，簡化流程。嚴控公立醫院超常配置大型醫用設備；社會辦醫療機構配置大型醫用設備，凡符合規劃條件和準入資質的，不得以任何理由加以限制。
　　（四）控制公立醫院規模，規范公立醫院改制。按照總量控制、結構調整、規模適度的原則，合理控制公立醫療機構數量和規模，拓展社會辦醫發展空間。總結地方實踐經驗，引導和規范公立醫院改制，避免國有資產流失。各地要結合區域衛生規劃和醫療機構設置規劃制訂工作，明確政府辦醫的范圍和數量，落實政府投入責任，嚴格限制公立醫院特需服務規模。在縣域內，社會辦醫要和縣級公立醫院改革相結合，發揮公立醫院主體作用和社會辦醫補充作用，相輔相成。在此基礎上，在公立醫療資源豐富的地區，有序引導和規范包括國有企業辦醫院在內的部分公立醫院改制。推動國有企業辦醫院分離移交或改制試點，建立現代法人治理結構。積極引入社會力量參與國有企業辦醫療機構重組改制。
　　二、拓寬投融資渠道
　　（五）加強財政資金扶持。將提供基本醫療衛生服務的社會辦非營利性醫療機構納入政府補助范圍，在臨床重點專科建設、人才培養等方面，執行與公立醫療機構同等補助政策。通過政府購買服務方式，支持符合條件的社會辦醫療機構承接當地公共衛生和基本醫療服務以及政府下達的相關任務，并逐步擴大購買范圍。將符合條件的社會辦醫療機構納入急救網絡，執行政府下達的指令性任務，并按與公立醫療機構同等待遇獲得政府補償。鼓勵地方探索建立對社會辦非營利性醫療機構舉辦者的激勵機制。
　　（六）豐富籌資渠道。通過特許經營、公建民營、民辦公助等模式，支持社會力量舉辦非營利性醫療機構，健全法人治理結構，建立現代醫院管理制度。鼓勵地方通過設立健康產業投資基金等方式，為社會辦醫療機構提供建設資金和貼息補助。鼓勵社會辦醫療機構以股權融資、項目融資等方式籌集開辦費和發展資金。支持符合條件的社會辦營利性醫療機構上市融資或發行債券，對接多層次資本市場，利用多種融資工具進行融資。
　　（七）優化融資政策。鼓勵金融機構根據醫療機構特點創新金融產品和服務方式，擴大業務規模。拓寬信貸抵押擔保物范圍，探索允許社會辦醫療機構利用有償取得的用于非醫療用途的土地使用權和產權明晰的房產等固定資產辦理抵押貸款。鼓勵社會辦醫療機構在銀行間債券市場注冊發行非金融企業債務融資工具籌集資金，鼓勵各類創業投資機構和融資擔保機構對醫療領域創新型業態、小微企業開展業務。
　　三、促進資源流動和共享
　　（八）促進大型設備共建共享。探索以公建民營或民辦公助等多種方式，建立區域性檢驗檢查中心，面向所有醫療機構開放。大型設備配置飽和的區域不允許包括公立醫療機構在內的所有醫療機構新增大型設備，鼓勵地方通過各種方式整合現有大型設備資源，提高使用效率。鼓勵公立醫療機構與社會辦醫療機構開展合作，在確保醫療安全和滿足醫療核心功能前提下，實現醫學影像、醫學檢驗等結果互認和醫療機構消毒供應中心（室）等資源共享。
　　（九）推進醫師多點執業。加快推進和規范醫師多點執業，鼓勵和規范醫師在不同類型、不同層級的醫療機構之間流動，鼓勵醫師到基層、邊遠山區、醫療資源稀缺地區和其他有需求的醫療機構多點執業，醫務人員在學術地位、職稱晉升、職業技能鑒定、專業技術和職業技能培訓等方面不因多點執業受影響。各地要根據實際，對開展醫師多點執業涉及的人事管理、收入分配、社會保險等工作盡快研究制訂試點方案，取得經驗后逐步推開。鼓勵探索區域注冊和多點執業備案管理試點。
　　（十）加強業務合作。鼓勵地方探索公立醫療機構與社會辦醫療機構加強業務合作的有效形式和具體途徑。鼓勵公立醫療機構為社會辦醫療機構培養醫務人員，提高技術水平，并探索開展多種形式的人才交流與技術合作。鼓勵具備醫療機構管理經驗的社會力量通過醫院管理集團等多種形式，在明確責權關系的前提下，參與公立醫療機構管理。
　　四、優化發展環境
　　（十一）落實醫療機構稅收政策。積極落實社會辦醫療機構各項稅收政策。對社會辦醫療機構提供的醫療服務，免征營業稅；對符合規定的社會辦非營利性醫療機構自用的房產、土地，免征房產稅、城鎮土地使用稅；對符合規定的社會辦營利性醫療機構自用的房產、土地，自其取得執業登記之日起，3年內免征房產稅、城鎮土地使用稅。社會辦醫療機構按照企業所得稅法規定，經認定為非營利組織的，對其提供的醫療服務等符合條件的收入免征企業所得稅。企業、個人通過公益性社會團體或者縣級以上人民政府及其部門對社會辦非營利性醫療機構的捐贈，按照稅法規定予以稅前扣除。
　　（十二）將社會辦醫納入醫保定點范圍。將符合條件的社會辦醫療機構納入醫保定點范圍，執行與公立醫療機構同等政策。不得將醫療機構所有制性質作為醫保定點的前置性條件，不得以醫保定點機構數量已滿等非醫療服務能力方面的因素為由，拒絕將社會辦醫療機構納入醫保定點。規范各類醫療收費票據，非營利性醫療機構使用統一的醫療收費票據，營利性醫療機構使用符合規定的發票，均可作為醫療保險基金支付憑證，細化不同性質醫療機構收費和票據使用與醫保基金的結算辦法。
　　（十三）提升臨床水平和學術地位。鼓勵社會辦醫療機構引進新技術、開展新項目，提供特色診療服務。支持社會辦醫療機構積極引進中高端人才，組織開展多方面的科技交流與合作。社會辦醫在職稱評定、科研課題招標和成果評價等方面與公立醫療機構享有同等待遇。鼓勵符合條件的社會辦醫療機構申報認定住院醫師規范化培訓基地、醫師定期考核機構、醫學高（中）等院校臨床教學基地等。支持社會辦醫療機構參與各醫學類行業協會、學術組織、職稱評定和醫療機構評審委員會，在符合標準的條件下，不斷提高其人員所占比例，進一步保障社會辦醫療機構醫務人員享有擔任與其學術水平和專業能力相適應的職務的機會。
　　（十四）規范收費政策。堅決執行國家行政事業收費相關政策，對社會辦非營利性醫療機構免征行政事業性收費，對營利性醫療機構減半征收行政事業性收費。進一步清理和取消對社會辦醫療機構不合理、不合法的收費項目，在接受政府管理的各類收費項目方面，對社會辦非營利性醫療機構執行與公立醫療機構相同的收費政策和標準。
　　（十五）完善監管機制。加強對社會辦醫療機構負責人及有關管理人員的培訓，促進規范管理，提高經營水平。加大醫療機構信息公開力度，各級衛生計生行政部門定期公開公布區域內醫療機構服務情況及日常監督、處罰信息，接受社會監督。加強監管體系和能力建設，嚴厲打擊非法行醫，嚴肅查處租借執業證照開設醫療機構和出租承包科室等行為，嚴懲經查實的惡性醫療事故、騙取醫保資金、虛假廣告宣傳、過度醫療、推諉患者等行為，探索建立醫療機構及其從業人員退出機制。建立健全醫療機構及其從業人員信用記錄，依法推進信息公開并納入國家統一的信用信息共享交換平臺，對嚴重違規失信者依法采取一定期限內行業禁入等懲戒措施。加強醫療安全管理，引導參加醫療責任險。完善醫療機構分類管理政策，出臺非營利性醫療機構管理細則，明確對經營性質、資金結余使用等的監管辦法。
　　（十六）營造良好氛圍。充分利用報紙、廣播、電視、網絡等媒體，大力宣傳各地鼓勵、引導社會辦醫療機構發展的方針政策，宣傳社會辦醫療機構在醫療服務體系中的重要地位和作用，宣傳和表彰社會辦醫療機構中涌現出的先進典型，擴大社會辦醫療機構的影響，形成有利于社會辦醫療機構發展的良好社會氛圍。
　　各地區、各有關部門要高度重視，把發展社會辦醫放在重要位置，加強溝通協調，密切協作配合，形成工作合力。各有關部門要根據本通知要求，及時制訂或完善配套措施，同時為地方開展差別化、多樣化改革探索留出空間。各省級人民政府要結合實際制定具體工作方案，細化政策措施，確保落到實處。各級發展改革委、衛生計生委等部門要對政策落實情況進行監督檢查和跟蹤分析，建立重點工作跟蹤機制和定期督導制度，確保促進社會辦醫加快發展取得成效。

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

第二章  福建省制度文件

2.1 福建省人民政府關于推廣政府和社會資本合作

（PPP）試點的指導意見

閩政〔2014〕47 號

各市、縣(區)人民政府，平潭綜合實驗區管委會，省人民政府各部門、各直屬機構，各大企業，各高等院校：

 

根據黨的十八屆三中全會關于允許社會資本通過特許經營等方式參與城市基礎設施投資和運營的精神，在加強監管、規范運作的前提下，在全省開展政府和社會資本合作（Public－Private－Partnership，以下簡稱PPP）試點，擴大基礎設施和公用事業建設的投融資渠道，提高公共產品供給質量和效率，現提出以下指導意見。

一、試點項目范圍

鼓勵縣級以上人民政府將交通、能源、市政、水利、信息、環保、保障性安居工程、醫療和養老服務等基礎設施和公用事業項目，以特許經營的方式實施PPP試點。由政府授權的投資主體與社會資本簽訂項目合作協議，組建PPP項目公司，共同參與項目前期論證、中期建設、后期運營等，共擔風險，共享收益。試點項目應為收益比較穩定，技術發展比較成熟，長期合同關系比較明確，投資金額一般在1億元以上，一輪合作期限一般為10～30年。

明確實施試點的項目，由政府或有權授予特許經營的主管部門與PPP項目公司簽訂特許經營協議，確定項目實施與管理要求，實現項目公益性和盈利性的統一。

已建成的項目，也可以植入PPP模式，引入社會資本并組建PPP項目公司，通過項目租賃、重組、轉讓等方式對原項目進行升級改造或合作運營，以緩解財政資金壓力、提升經營管理水平、改善公共服務質量。

二、試點項目確立

（一）建設項目庫。各級政府要按照本地區基礎設施和公用事業建設需要，兼顧資金有效配置及項目合理布局，做好本地區PPP試點的項目策劃。及時向社會發布PPP試點相關政策法規，公開市場準入和投資等方面的信息。設區市政府建立本地區項目儲備庫，省級建立投資金額5億元以上的項目儲備庫。與試點行業相關的省直主管部門應在各自職責范圍內，牽頭做好本行業試點項目篩選和推介，指導并推動項目所在地政府開展項目試點。

（二）做好前期論證。政府或授權組織實施單位要對擬實施PPP的項目進行必要性、可行性、經濟性、合規性評估，對不同合作方式所對應的資本結構、運行成本及可獲得的利潤進行綜合分析。重點關注定價機制、風險分擔、產出質量、運營成本等要素，平衡項目經濟效益和社會效益。

（三）制定實施方案。授權組織實施單位要根據前期論證情況，制定PPP實施方案，明確項目基本情況和經濟技術指標，確定合作伙伴選擇條件和方式，測算項目投資總額和政府承諾，擬定特許經營草案。實施方案應事先征求發改、財政、規劃、建設、國土、環保、價格等部門的意見，并報同級政府批準。

政府或授權組織實施單位在開展試點項目前期論證和制定實施方案等階段，應對有意向參與項目合作的社會資本開放，廣泛征集項目方案。

（四）嚴格項目招標。授權組織實施單位要嚴格按照政府采購法和招標投標法的相關規定組織開展招標。規范設置投資準入門檻，對各類投資主體同等對待，對非公有資本不得單獨設置附加條件。評標過程中，組織專家委員會根據項目要求、應標單位報送的項目方案，并綜合考慮應標單位的服務質量、專業素質和財務實力等，對項目可行性、經濟性和財政負擔能力等進行論證，確定中標單位及項目方案。授權組織實施單位應在規定的信息發布渠道公開招標各個環節，及時發布招標公告和中標結果等信息，保證程序公開、過程透明。

（五）明確合同管理。政府授權的投資主體與PPP項目其他參與各方在平等協商、依法合規的基礎上，根據PPP試點要求簽訂項目合作協議，確定合作各方權利和責任，合理分擔風險。項目合作協議應包括以下內容：1.項目內容；2.合作模式及相關特許經營權內容；3.成立PPP項目公司事項；4.投資、作價及收益；5.風險責任分擔；6.績效指標及評價機制；7.監督機制；8.退出及項目移交機制；9.違約責任；10.爭議解決方式；11.各方認為應該約定的其他事項。

政府或有權授予特許經營的主管部門與PPP項目公司按特許經營管理相關法規，在項目合作協議框架下簽訂特許經營協議。特許經營協議應包括以下內容：1.特許經營內容、范圍及期限；2.產品和服務標準；3.價格、收費、補貼的確定方法及調整機制；4.設施的權屬與處置；5.設施維護和更新改造；6.安全管理；7.履約擔保；8.特許經營權的終止、變更及臨時接管；9.違約責任；10.爭議解決方式；11.雙方認為應該約定的其他事項。

項目合作協議和特許經營協議等相關合同應報項目實施地財政部門備案。

三、試點項目實施

（一）堅持市場經營。PPP項目公司應按現代企業制度的要求，建立健全法人治理結構，依法經營管理，實現項目正常運營。PPP項目公司遵守市場經營原則，追求項目質量，合理節約項目成本，做好公共產品供應，開拓服務市場，并依法承擔項目建造、運營、技術風險。政府或有權授予特許經營的主管部門按照特許經營協議約定履行合同義務和監管責任，并承擔法律、政策風險，不得給予過高的補貼承諾，不得兜底市場風險。

（二）確保項目質量。PPP項目公司要按照約定的合作期限統籌項目投入和產出，嚴格按照設計文件組織工程建設，加強施工管理，確保工程質量，并對工程質量承擔終身責任。在項目運營期間，努力提高經營管理水平，依約提供安全、優質、高效、便利的公共服務，并定期對項目設施進行檢修和保養，保證設施正常運轉。未經政府或有權授予特許經營的主管部門許可，不得轉讓、出租、質押、抵押或以其他方式擅自處分項目設施及資產，不得將項目的貸款、設施及相關土地使用權等用于特許經營項目之外的用途。

（三）建立調整機制。特許經營協議雙方根據建造成本、運營維護費用、未來使用流量、預期收益率等因素，協商確定價格、收益和補貼。協議約定可以涉及與特許經營項目有關的土地使用、相關基礎設施和公用事業的提供，產品或服務的政府采購等。在項目運營期間，根據項目運營情況、公眾滿意度等，適時調整價格、收費標準、財政補貼、租金等，確保回報合理、項目可持續運營。項目合作期限可以根據項目運營情況及政府補貼能力由項目參與各方協商調整。

（四）給予政策扶持。符合現行政策的PPP項目公司，享受我省總部經濟的優惠政策。省財政廳根據全省PPP項目實施進展情況，逐步安排5億元專項資金，成立風險池，為地方PPP項目貸款提供增信支持。各金融機構積極開發金融產品和創新金融服務，切實加大對符合條件的PPP項目貸款支持力度。因項目實施需要，經項目實施地政府批準后，符合條件的PPP項目特許經營權可用于向金融機構進行融資。支持PPP項目公司拓寬直接融資渠道，并享受我省扶持企業上市優惠政策。支持PPP項目公司利用外國政府貸款或國際金融組織資金，積極爭取保險資金和全國社保基金等多渠道資金。

四、試點項目監管

（一）加強風險管理。各級政府應根據本地區財力實際，科學安排PPP試點項目，做好資金測算及預算統籌。各級財政部門應依法依規加強對PPP項目融資、建設、運營等財務監管，嚴格項目預算執行，強化風險預警和控制。

（二）開展績效評價。要完善績效評價方法，推行政府部門和社會資本之外的第三方評審機制，對項目運作、公共服務質量和資金使用效率等進行綜合評價，評價結果向社會公示，并作為項目價格、補貼、合作期限等調整的依據。項目實施地財政部門也可以將PPP項目納入財政資金績效評價管理體系。

（三）部門共同監管。財政部門制定完善PPP試點的政策制度、操作流程和合同范本等配套文件，并會同有關部門加強監督指導。發改、經信、規劃、國土、住建、交通運輸、環保、水利、衛計、民政、審計、監察等相關行政部門，在各自職責范圍內參與項目過程管理和監督等工作，依法履行監督管理職責。

2.2 福建省人民政府辦公廳關于推廣政府和社會資本合作（PPP)試點扶持政策的意見  

閩政辦〔2015〕69號

各市、縣(區)人民政府，平潭綜合實驗區管委會，省人民政府各部門、各直屬機構，各大企業、各高等院校：

為加快推進我省政府和社會資本合作（PPP）試點工作，經省政府同意，現就PPP試點扶持政策提出以下意見：

一、獎補示范項目前期費用。2015—2017年，經省財政廳或其授權機構認定，列入省級PPP示范項目的，省財政按照項目新引入社會資本金額給予實施地政府一次性獎勵。獎勵標準是：5000萬元以上、1億元以下的獎勵50萬元；1億元以上每增加1億元再獎勵30萬元；單個項目獎勵額不超過500萬元。列入財政部PPP示范項目的，獎勵金額按上述標準增加20%。獎勵資金主要用于補助PPP項目前期費用及其他相關費用支出。

二、鼓勵存量債務轉化。存量債務清理核實后，在財政部確認的2014年底地方政府負有償還責任債務余額中，鼓勵地方政府篩選適合實施PPP模式的項目，制定債務轉化方案和PPP項目實施方案，按規定審批后組織實施。2015—2017年，地方政府通過實施PPP項目減少上述負有償還責任債務的，省財政按當年化解債務規模的3‰給予獎勵，單個市、縣（區）累計獎勵額不超過300萬元。存量項目中列入財政部或省級PPP示范項目的，按照就高原則不重復獎勵。

三、統籌財政專項資金。凡使用財政資金的公用事業和基礎設施建設項目，要事先進行PPP可行性論證。除法律、法規、規章有禁止性規定外，只要是社會資本愿意投入的，原則上優先考慮由社會資本參與。項目實施地財政部門要有效統籌財政資金，綜合運用投資補助、財政補貼、貸款貼息等形式，加大對PPP項目的支持力度，并確保實施地政府PPP項目的財政支出責任占全年本級財政支出預算的比例控制在合理范圍內。省財政廳會同相關行業主管部門，對符合條件并運用PPP模式的交通、能源、市政、水利、信息、環保、保障性安居工程、醫療和養老服務等公用事業和基礎設施建設項目，優先安排專項補助，并可適當上浮補助標準，上浮比例不超過10%。在重大水利工程建設運營、海綿城市試點、地下綜合管廊試點、公共租賃住房以及市政公用領域，各級財政部門會同相關部門組織符合條件項目優先運用PPP模式，爭取獲得中央財政補助優惠政策。

四、保障社會資本合理回報。對承擔一定公益性任務、社會效益好、收入不能覆蓋成本和合理收益的PPP項目，項目實施地政府可綜合考慮“使用者付費”定價、建設成本、運營費用、行業平均收益率和財政中長期承受能力等因素，合理確定和動態調整財政補貼的規模和方式，保障參與合作的社會資本獲得合理回報，實現項目可持續運營。

五、提供項目融資增信支持。省財政根據全省PPP項目實施進展情況，逐步安排5億元省級PPP項目增信資金，為PPP項目融資提供增信支持。經省財政廳或其授權機構認定的PPP項目融資，納入省級PPP項目增信資金支持范圍，金融機構在提供PPP項目融資時，增進信用等級、提高授信額度和降低融資成本。當PPP項目發生融資違約，有關擔保不足償還本金的部分，由金融機構和增信資金按一定比例分擔，單個項目代償金額不超過3000萬元；金融機構和增信資金可據此向PPP項目公司追償，追償所得同比例返還金融機構與增信資金。實施地政府根據PPP項目融資需要，合理運用擔保、貼息、保證保險和風險補償等政策，給予PPP項目公司融資支持。省級再擔保機構將符合條件的PPP項目公司融資納入業務范圍，提供再擔保或直接擔保業務。

六、擴大項目融資渠道。積極利用國際金融組織貸款和外國政府貸款；對接財政部PPP融資支持資金、各類保險投資基金和全國社保基金等多渠道資金；鼓勵省屬企業、各類產業投資基金等參與各地PPP項目合作，擴大PPP項目資金來源渠道。PPP項目公司上市，享受我省公司上市獎勵政策。在全國中小企業股份轉讓系統和海峽股權交易中心掛牌交易的PPP項目公司，省經信委在掛牌當年給予不超過30萬元的補貼。

七、建立公共服務平臺。省財政廳篩選PPP項目咨詢機構和專家，建立省級咨詢機構庫和專家庫，在項目識別、篩選和論證等環節購買專業咨詢服務，為項目提供技術支持。省財政廳開設PPP門戶網站，發布政策和招標信息，設立項目庫管理系統，跟蹤、統計和匯總項目情況。

 

 

福建省人民政府辦公廳

2015年5月11日

2.3 福建省人民政府辦公廳轉發省衛生廳等部門關于

推行方便群眾就醫若干意見的通知  

閩政辦〔2012〕211 號

 

各市、縣(區)人民政府，平潭綜合實驗區管委會，省人民政府各部門、各直屬機構，各大企業，各高等院校：

　　省衛生廳、省醫改辦、省財政廳、省教育廳、省民政廳、省住房和城鄉建設廳、省國土資源廳、省人力資源和社會保障廳、省公務員局、省食品藥品監管局等部門制訂的《關于推行方便群眾就醫的若干意見》已經省政府同意，現轉發給你們，請認真貫徹執行。

　　福建省人民政府辦公廳

　　2012年12月19日

　　關于推行方便群眾就醫的若干意見

　　省衛生廳  省醫改辦  省財政廳  省教育廳  省民政廳

　　省住房和城鄉建設廳  省國土資源廳  省人力資源和社會保障廳

　　省公務員局  省食品藥品監管局

　　（2012年12月）

　　為加快推進我省公立醫院改革步伐，創新體制機制，積極推行便民惠民措施，切實解決“看病難、住院難、看病煩”問題，不斷改善群眾就醫體驗，方便群眾看病就醫，提出如下意見：

　　一、積極調整并科學布局醫療資源

　　（一）合理調整醫療機構設置規劃。各級政府要將醫療機構的規劃和建設，納入當地國民經濟和社會發展規劃、城鄉規劃和土地利用總體規劃。要按照實際服務人口和擴充醫療資源的任務要求，重新調整本區域《醫療機構設置規劃》，新增醫療資源重點向醫療資源薄弱的新區和人口流動比較集中的鄉鎮、人口規模在10萬以上的鄉鎮傾斜，鼓勵城市三級優質醫療資源向外延伸發展，合理布局醫療機構，使群眾能夠得到就近的醫療服務。

　　（責任單位：省衛生廳、省發展改革委、各設區市人民政府、平潭綜合實驗區管委會）

　　（二）加強鄉鎮衛生院的升級改造建設，對服務人口較多，醫療業務量較大的甲類鄉鎮衛生院，可按照二級綜合醫院的標準進行規劃建設，擴充床位規模，擴大醫療服務范圍，提升醫療服務能力，滿足區域內群眾的就診需求。乙類衛生院（中心衛生院）可加快特色專科發展，適度擴大床位。

　　（責任單位：省衛生廳、省發展改革委、省財政廳，各市、縣（區）人民政府，平潭綜合實驗區管委會）

　　（三）城鄉規劃、國土資源行政主管部門要根據醫療機構的規劃布局、建設規模、用地面積等，預留醫療衛生設施的建設用地，并核定用地位置和界線。在城市新區開發、舊城區成片改造時，醫療衛生設施應當同步規劃，配套建設，城鄉規劃部門在規劃審批時，要征求衛生行政部門意見。社區衛生服務機構設置應當按標準與主體工程同步設計、同步建設、同步驗收。

　　（責任單位：省住房和城鄉建設廳、省國土資源廳、省衛生廳，各市、縣（區）人民政府，平潭綜合實驗區管委會）

　　（四）認真落實省政府辦公廳轉發省衛生廳等部門《關于進一步落實鼓勵和引導社會資本舉辦醫療機構的實施細則》（閩政辦〔2012〕144號），放寬社會資本舉辦醫療機構的準入范圍，在調整和新增醫療衛生資源時，應優先考慮社會資本。引導非公立醫療機構走差異化發展路子，與公立醫院形成功能互補、良性有序的市場競爭格局。落實好社會資本舉辦醫療機構的各項優惠政策，促進非公立醫療機構健康發展。

　　（責任單位：省衛生廳、省醫改辦，各市、縣（區）人民政府，平潭綜合實驗區管委會）

　　二、推進基本醫療保障付費方式改革

　　（五）積極探索基本醫療保障付費方式改革，建立總額控制、按病種付費、按人頭付費、按項目付費等復合型醫保付費方式。增強醫保對醫療行為的激勵約束作用，引導定點醫療衛生機構主動控制成本，規范診療行為。

　　（責任單位：省人力資源和社會保障廳、省衛生廳）

　　（六）通過建立差別付費機制，引導參保人員到基層醫療衛生機構就診。城鎮職工住院醫保在目錄范圍內的報銷比例三級醫院為80%—85%，二級醫院86%—89%，一級醫院、鄉鎮衛生院、社區醫療機構90%—98%。城鎮居民住院醫保在目錄范圍內的報銷比例三級醫院為50%—65%，二級醫院60%—75%，一級醫院、鄉鎮衛生院、社區醫療機構70%—90%。新農合鄉級、縣級、縣級以上住院補償比例分別提高到90%—95%、75%—80%和45%—65%，不斷提高基層醫療機構的就診比例和就診量，為建立分級診療和雙向轉診制度提供政策支持。

　　（責任單位：省人力資源和社會保障廳、省衛生廳）

　　（七）借鑒和推廣廈門市開展擇日住院患者付費制度改革的經驗，制定并推行擇日住院患者住院前門診檢查納入醫保住院費用結算和新農合支付范圍的政策。城鎮職工和城鎮居民醫保針對所有符合住院手術指征的非急診手術和需住院治療的腫瘤放、化療患者，在全省三級甲等醫院開展擇日住院前門診費用納入醫保住院費用結算的試點工作。新農合結合20類重大疾病保障工作的開展，將擇期手術住院患者院前檢查的費用納入新農合補償范圍。鼓勵支持住院患者做到門診先檢查后住院治療，有效縮短平均住院日，提高醫療資源利用效率，有效緩解住院難問題。

　　（責任單位：省人力資源和社會保障廳、省衛生廳）

　　（八）制定并推行慢性病患者適當延長門診處方用量的政策。各醫療機構對于診斷明確、病情穩定、需長期服藥的慢性病患者在門診就診時，醫師可視病情適當延長門診處方用量，開具2－4周處方用量，方便慢性病患者治療。對于納入延長慢性病患者門診處方用量病種范圍的慢性病，其患者的門診治療費用，不納入各級衛生行政部門控制醫療費用的“門診次均費用”和各級醫療保險經辦機構“醫療保險門診次均定額”管理。醫療機構要切實加強合理用藥，避免重復開藥。新農合參合農民在辦理新農合慢性病門診特殊病種審批后，其特殊病種報銷補償政策按照各地制定的新農合相關政策執行。

　　（責任單位：省人力資源和社會保障廳、省衛生廳）

　　三、加強醫院人力資源配備

　　（九）全省醫院要按照醫療機構基本配置標準足額配備衛生技術人員，按照實際開放床位數計，三級綜合醫院平均每床至少配備1.03名衛生技術人員，二級綜合醫院平均每床至少配備0.88名衛生技術人員，二、三級綜合醫院病房實際床位數與護士數的比例應當≥1∶0.4，醫生和護士比達到1∶2。中醫院和專科醫院衛生技術人員的配備，應達到衛生部《醫療機構基本標準（試行）》要求。婦幼保健院按照福建省委編辦、省衛生廳《關于調整全省婦幼保健機構編制標準等有關問題的通知》（閩委編辦〔2011〕142號）和省衛生廳《關于進一步加強婦幼衛生工作的指導意見》（閩衛婦幼〔2012〕44號）要求配足婦幼保健人員和臨床醫護人員。切實保障臨床醫療質量和醫療安全。

　　（責任單位：省衛生廳，各市、縣（區）人民政府，平潭綜合實驗區管委會）

　　四、加強醫療緊缺人才引進和培養

　　（十）進一步落實公立醫院用人自主權，簡化人員招聘程序，加大醫學類人才引進力度。各地可根據醫院需求，制定《公立醫院緊缺急需人才引進指導目錄》，并根據實際情況實行動態調整，原則上每兩年調整一次。對于符合目錄規定條件的人員采取直接考核的方式予以補充。自主招聘單位要規范招聘程序，建立內部監督機制，擴大選人范圍，優化學緣結構，避免“近親繁殖”，招聘工作由行政主管部門和省人事行政部門負責指導監督，確保公平公正。其中，鄉鎮衛生院從2012年起三年內可由縣級衛生行政部門組織直接開考，同時報同級人事行政部門備案，同級政府人事行政部門、紀檢監察部門應加強監督管理。

　　（責任單位：省公務員局、省衛生廳）

　　（十一）擴大住院醫師規范化培訓兒科、急診科、重癥醫學科、醫學影像科（超聲醫學方向）招錄計劃，吸引外省臨床醫學畢業生到我省緊缺學科就業或參加住院醫師規范化培訓，通過增加崗位津貼等措施引導醫學畢業生從事兒科、婦產科、重癥醫學科、超聲醫學科等緊缺學科。

　　（責任單位：省衛生廳、省公務員局、省財政廳）

　　（十二）積極推動、支持福建醫科大學和福建中醫藥大學申報本科層次臨床醫學（兒科方向）。主動與省外設置臨床醫學（兒科方向）醫學高校協調，爭取擴大臨床醫學（兒科方向）在福建的招生計劃。在保證培養質量前提下，適當增加福建醫科大學本科層次醫學影像學專業招生計劃。

　　（責任單位：省教育廳、省衛生廳、福建醫科大學、福建中醫藥大學）

　　五、進一步完善基本藥物制度

　　（十三）規范基層醫療衛生機構雙向轉診用藥管理。對適應上級醫院轉診基層的高血壓、糖尿病、腦血管疾病后遺癥、慢阻肺、冠心病、高血脂等主要常見慢性疾病的治療，各基層醫療衛生機構可根據實際需求，在福建省藥品集中采購平臺上，直接采購診療需要的61種慢性疾病雙向轉診用藥。

　　（責任單位：省衛生廳）

　　（十四）各級衛生行政部門要加強對基層醫療機構網上采購藥品的督導、培訓，指導幫助基層醫療機構按照實際需求，配備常見慢性疾病雙向轉診用藥，保證雙向轉診病人臨床用藥的需求。藥監部門要加強配送企業的監督管理，改進配送方式，提高基本藥物和慢性疾病雙向轉診用藥的配送到位率。

　　（責任單位：省衛生廳、省食品藥品監管局）

　　六、進一步提高基層醫療衛生機構服務能力

　　（十五）進一步完善基層醫療衛生機構績效工資制度，鼓勵基層醫療衛生機構進一步提高獎勵性績效工資比例，有條件、有積極性的地方，可將基礎性績效工資與獎勵性績效工資總量全額由單位自主分配。基層醫療衛生機構可從醫療收入（扣除藥品收入）超收部分中提取一定比例的資金，作為獎勵性績效工資的增量部分，用于獎勵醫務人員。要完善內部績效考核制度，重點向關鍵崗位、業務骨干和做出突出貢獻的人員傾斜，做到多勞多得、優績優酬，調動基層醫務人員的工作積極性。

　　（責任單位：省公務員局、省財政廳、省衛生廳，各市、縣（區）人民政府，平潭綜合實驗區管委會）

　　（十六）各級衛生行政部門要監督和指導基層醫療衛生機構保持整體醫療服務功能，嚴格執行《醫療機構管理條例》，按照標準登記的診療科目開展診療活動。各婦幼保健機構和基層醫療衛生機構未經衛生行政部門審核批準，不得擅自停止產科等核定診療科目的診療活動。對已經停止部分科室醫療工作的基層醫療機構要督促其盡快恢復，并不斷提高診療水平。要制定鼓勵支持本轄區海島及邊遠山區鄉鎮衛生院開展產科服務的政策措施，保障海島及邊遠山區孕產婦緊急就醫臨產分娩需求。

　　（責任單位：省衛生廳）

　　七、切實加強醫院薄弱科室的能力建設

　　（十七）各級公立醫院要切實加強兒科、婦產科、病理科、超聲醫學科、重癥醫學科等薄弱科室建設，按照診療服務量配足必備醫療儀器設備，推進診療技術的提升和創新，做到人員、技術和管理三配套。要創造條件積極引進和培養薄弱科室高層次人才，加強人才的繼續醫學教育，鼓勵其通過各種方式，提高學歷層次和業務能力。

　　（責任單位：省衛生廳、省財政廳，各市、縣（區）人民政府、平潭綜合實驗區管委會）

　　八、全面落實各項惠民便民措施

　　（十八）加強預約診療服務管理。認真落實省政府辦公廳轉發省衛生廳等部門《關于福建省實施全省統一的醫院預約診療服務工作方案的通知》（閩政辦〔2011〕254號），在全省二、三級公立醫院和社區衛生服務中心全面運用全省統一預約診療服務平臺，通過12320的電話、短信、網絡和醫院的門診窗口、自助掛號機、醫護工作站、基層轉診等，大力推進預約診療服務；各級衛生部門要抓緊督促所屬二級及以上公立醫院做到所有普通門診和專家門診號源全部開放預約，醫院患者月平均復診預約率達到50％以上，口腔、產前檢查月平均復診預約率達到60％以上。各級醫院要規范醫務人員出診管理，開展分時段預約，做好預約診療患者的服務工作，引導患者有序就診。省醫改辦要按照閩政辦〔2011〕254號通知要求，從2013年起按季度對省屬醫院和各設區市（包括所屬市、縣、區）二級及以上醫院預約診療服務開展情況適時進行通報，加大推進力度，方便城鄉群眾就醫。

　　（責任單位：省衛生廳、省醫改辦，各市、縣（區）人民政府，平潭綜合實驗區管委會）

　　（十九）各級公立醫院要創新和簡化門急診就診流程，大力推行出入院一站式服務、費用繳交結算流程、預約診療服務和節假日門診，方便群眾就醫。擴大優質護理服務覆蓋面，全省二級以上醫院全部開展優質護理服務，三級甲等綜合醫院80％的病房、其他三級醫院60％的病房、二級甲等醫院40％的病房開展優質護理服務。實行社保卡就診“一卡通”，社保卡在全省所有醫院能實現就診身份識別、居民健康檔案索引、醫保（新農合）結算憑證、替代醫療費用現金支付等功能。加大醫院惠民便民服務設施設備的投入，增加如自助存款繳費、自助預約、自助排隊、自助打印報告單和票據等自助設備，減少群眾排隊次數和時間。加強導診人員配備，提高導診人員服務意識和服務水平，為群眾就醫提供良好服務。

　　（責任單位：省衛生廳）

　　（二十）各級民政、人社和衛生部門要認真落實醫療救助城鄉一體化和一站式即時結算服務。推進醫療救助城鄉一體化建設，盡快實現醫保、新農合與醫療救助一站式即時結算服務，把基金結余率控制在合理水平。

　　（責任單位：省民政廳、省衛生廳、省人力資源和社會保障廳，各市、縣（區）人民政府，平潭綜合實驗區管委會）

 

 

 

 

 

 

第三章  財政部制度文件

3.1 財政部關于推廣運用政府和社會資本合作模式

有關問題的通知  

財金〔2014〕76號

各省、自治區、直轄市、計劃單列市財政廳（局），新疆生產建設兵團財務局： 
　　為貫徹落實黨的十八屆三中全會關于“允許社會資本通過特許經營等方式參與城市基礎設施投資和運營”精神，拓寬城鎮化建設融資渠道，促進政府職能加快轉變，完善財政投入及管理方式，盡快形成有利于促進政府和社會資本合作模式（Public-Private Partnership,PPP）發展的制度體系，現就有關問題通知如下： 
　　一、充分認識推廣運用政府和社會資本合作模式的重要意義 
　　政府和社會資本合作模式是在基礎設施及公共服務領域建立的一種長期合作關系。通常模式是由社會資本承擔設計、建設、運營、維護基礎設施的大部分工作，并通過“使用者付費”及必要的“政府付費”獲得合理投資回報；政府部門負責基礎設施及公共服務價格和質量監管，以保證公共利益最大化。當前，我國正在實施新型城鎮化發展戰略。城鎮化是現代化的要求，也是穩增長、促改革、調結構、惠民生的重要抓手。立足國內實踐，借鑒國際成功經驗，推廣運用政府和社會資本合作模式，是國家確定的重大經濟改革任務，對于加快新型城鎮化建設、提升國家治理能力、構建現代財政制度具有重要意義。 
　　（一）推廣運用政府和社會資本合作模式，是促進經濟轉型升級、支持新型城鎮化建設的必然要求。政府通過政府和社會資本合作模式向社會資本開放基礎設施和公共服務項目，可以拓寬城鎮化建設融資渠道，形成多元化、可持續的資金投入機制，有利于整合社會資源，盤活社會存量資本，激發民間投資活力，拓展企業發展空間，提升經濟增長動力，促進經濟結構調整和轉型升級。 
　　（二）推廣運用政府和社會資本合作模式，是加快轉變政府職能、提升國家治理能力的一次體制機制變革。規范的政府和社會資本合作模式能夠將政府的發展規劃、市場監管、公共服務職能，與社會資本的管理效率、技術創新動力有機結合，減少政府對微觀事務的過度參與，提高公共服務的效率與質量。政府和社會資本合作模式要求平等參與、公開透明，政府和社會資本按照合同辦事，有利于簡政放權，更好地實現政府職能轉變，弘揚契約文化，體現現代國家治理理念。 
　　（三）推廣運用政府和社會資本合作模式，是深化財稅體制改革、構建現代財政制度的重要內容。根據財稅體制改革要求，現代財政制度的重要內容之一是建立跨年度預算平衡機制、實行中期財政規劃管理、編制完整體現政府資產負債狀況的綜合財務報告等。政府和社會資本合作模式的實質是政府購買服務，要求從以往單一年度的預算收支管理，逐步轉向強化中長期財政規劃，這與深化財稅體制改革的方向和目標高度一致。 
　　二、積極穩妥做好項目示范工作 
　　當前推廣運用政府和社會資本合作模式，首先要做好制度設計和政策安排，明確適用于政府和社會資本合作模式的項目類型、采購程序、融資管理、項目監管、績效評價等事宜。 
　　（一）開展項目示范。地方各級財政部門要向本級政府和相關行業主管部門大力宣傳政府和社會資本合作模式的理念和方法，按照政府主導、社會參與、市場運作、平等協商、風險分擔、互利共贏的原則，科學評估公共服務需求，探索運用規范的政府和社會資本合作模式新建或改造一批基礎設施項目。財政部將統籌考慮項目成熟度、可示范程度等因素，在全國范圍內選擇一批以“使用者付費”為基礎的項目進行示范，在實踐的基礎上不斷總結、提煉、完善制度體系。 
　　（二）確定示范項目范圍。適宜采用政府和社會資本合作模式的項目，具有價格調整機制相對靈活、市場化程度相對較高、投資規模相對較大、需求長期穩定等特點。各級財政部門要重點關注城市基礎設施及公共服務領域，如城市供水、供暖、供氣、污水和垃圾處理、保障性安居工程、地下綜合管廊、軌道交通、醫療和養老服務設施等，優先選擇收費定價機制透明、有穩定現金流的項目。 
　　（三）加強示范項目指導。財政部將通過建立政府和社會資本合作項目庫為地方提供參考案例。對政府和社會資本合作示范項目，財政部將在項目論證、交易結構設計、采購和選擇合作伙伴、融資安排、合同管理、運營監管、績效評價等工作環節，為地方財政部門提供全方位的業務指導和技術支撐。
　　（四）完善項目支持政策。財政部將積極研究利用現有專項轉移支付資金渠道，對示范項目提供資本投入支持。同時，積極引入信譽好、有實力的運營商參與示范項目建設和運營。鼓勵和支持金融機構為示范項目提供融資、保險等金融服務。地方各級財政部門可以結合自身財力狀況，因地制宜地給予示范項目前期費用補貼、資本補助等多種形式的資金支持。在與社會資本協商確定項目財政支出責任時，地方各級財政部門要對各種形式的資金支持給予統籌，綜合考慮項目風險等因素合理確定資金支持方式和力度，切實考慮社會資本合理收益。 
　　三、切實有效履行財政管理職能 
　　政府和社會資本合作項目從明確投入方式、選擇合作伙伴、確定運營補貼到提供公共服務，涉及預算管理、政府采購、政府性債務管理，以及財政支出績效評價等財政職能。推廣運用政府和社會資本合作模式對財政管理提出了更高要求。地方各級財政部門要提高認識，勇于擔當，認真做好相關財政管理工作。 
　　（一）著力提高財政管理能力。政府和社會資本合作項目建設周期長、涉及領域廣、復雜程度高，不同行業的技術標準和管理要求差異大，專業性強。地方各級財政部門要根據財稅體制改革總體方案要求，按照公開、公平、公正的原則，探索項目采購、預算管理、收費定價調整機制、績效評價等有效管理方式，規范項目運作，實現中長期可持續發展，提升資金使用效益和公共服務水平。同時，注重體制機制創新，充分發揮市場在資源配置中的決定性作用，按照“風險由最適宜的一方來承擔”的原則，合理分配項目風險，項目設計、建設、財務、運營維護等商業風險原則上由社會資本承擔，政策、法律和最低需求風險等由政府承擔。 
　　（二）認真做好項目評估論證。地方各級財政部門要會同行業主管部門，根據有關政策法規要求，扎實做好項目前期論證工作。除傳統的項目評估論證外，還要積極借鑒物有所值（Value for Money，VFM）評價理念和方法，對擬采用政府和社會資本合作模式的項目進行篩選，必要時可委托專業機構進行項目評估論證。評估論證時，要與傳統政府采購模式進行比較分析，確保從項目全生命周期看，采用政府和社會資本合作模式后能夠提高服務質量和運營效率，或者降低項目成本。項目評估時，要綜合考慮公共服務需要、責任風險分擔、產出標準、關鍵績效指標、支付方式、融資方案和所需要的財政補貼等要素，平衡好項目財務效益和社會效益，確保實現激勵相容。 
　　（三）規范選擇項目合作伙伴。地方各級財政部門要依托政府采購信息平臺，加強政府和社會資本合作項目政府采購環節的規范與監督管理。財政部將圍繞實現“物有所值”價值目標，探索創新適合政府和社會資本合作項目采購的政府采購方式。地方各級財政部門要會同行業主管部門，按照《政府采購法》及有關規定，依法選擇項目合作伙伴。要綜合評估項目合作伙伴的專業資質、技術能力、管理經驗和財務實力等因素，擇優選擇誠實守信、安全可靠的合作伙伴，并按照平等協商原則明確政府和項目公司間的權利與義務。可邀請有意愿的金融機構及早進入項目磋商進程。 
　　（四）細化完善項目合同文本。地方各級財政部門要會同行業主管部門協商訂立合同，重點關注項目的功能和績效要求、付款和調整機制、爭議解決程序、退出安排等關鍵環節，積極探索明確合同條款內容。財政部將在結合國際經驗、國內實踐的基礎上，制定政府和社會資本合作模式操作指南和標準化的政府和社會資本合作模式項目合同文本。在訂立具體合同時，地方各級財政部門要會同行業主管部門、專業技術機構，因地制宜地研究完善合同條款，確保合同內容全面、規范、有效。 
　　（五）完善項目財政補貼管理。對項目收入不能覆蓋成本和收益，但社會效益較好的政府和社會資本合作項目，地方各級財政部門可給予適當補貼。財政補貼要以項目運營績效評價結果為依據，綜合考慮產品或服務價格、建造成本、運營費用、實際收益率、財政中長期承受能力等因素合理確定。地方各級財政部門要從“補建設”向“補運營”逐步轉變，探索建立動態補貼機制，將財政補貼等支出分類納入同級政府預算，并在中長期財政規劃中予以統籌考慮。 
　　（六）健全債務風險管理機制。地方各級財政部門要根據中長期財政規劃和項目全生命周期內的財政支出，對政府付費或提供財政補貼等支持的項目進行財政承受能力論證。在明確項目收益與風險分擔機制時，要綜合考慮政府風險轉移意向、支付方式和市場風險管理能力等要素，量力而行，減少政府不必要的財政負擔。省級財政部門要建立統一的項目名錄管理制度和財政補貼支出統計監測制度，按照政府性債務管理要求，指導下級財政部門合理確定補貼金額，依法嚴格控制政府或有債務，重點做好融資平臺公司項目向政府和社會資本合作項目轉型的風險控制工作，切實防范和控制財政風險。 
　　（七）穩步開展項目績效評價。省級財政部門要督促行業主管部門，加強對項目公共產品或服務質量和價格的監管，建立政府、服務使用者共同參與的綜合性評價體系，對項目的績效目標實現程度、運營管理、資金使用、公共服務質量、公眾滿意度等進行績效評價。績效評價結果應依法對外公開，接受社會監督。同時，要根據評價結果，依據合同約定對價格或補貼等進行調整，激勵社會資本通過管理創新、技術創新提高公共服務質量。 
　　四、加強組織和能力建設 
　　（一）推動設立專門機構。省級財政部門要結合部門內部職能調整，積極研究設立專門機構，履行政府和社會資本合作政策制訂、項目儲備、業務指導、項目評估、信息管理、宣傳培訓等職責，強化組織保障。 
　　（二）持續開展能力建設。地方各級財政部門要著力加強政府和社會資本合作模式實施能力建設，注重培育專業人才。同時，大力宣傳培訓政府和社會資本合作的工作理念和方法，增進政府、社會和市場主體共識，形成良好的社會氛圍。 
　　（三）強化工作組織領導。地方各級財政部門要進一步明確職責分工和工作目標要求。同時，要與有關部門建立高效、順暢的工作協調機制，形成工作合力，確保順利實施。對工作中出現的新情況、新問題，應及時報告財政部。

　　財政部 
　　2014年9月23日

 

3.2 關于規范政府和社會資本合作合同管理工作的通知  

財金〔2014〕156號

各省、自治區、直轄市、計劃單列市財政廳（局），新疆生產建設兵團財務局：

 

根據《關于推廣運用政府和社會資本合作模式有關問題的通知》（財金〔2014〕76號）和《關于印發政府和社會資本合作模式操作指南（試行）的通知》（財金〔2014〕113號），為科學規范推廣運用政府和社會資本合作（Public-Private Partnership, 以下簡稱PPP）模式,現就規范PPP合同管理工作通知如下：

 

一、高度重視PPP合同管理工作

PPP模式是在基礎設施和公共服務領域政府和社會資本基于合同建立的一種合作關系。“按合同辦事”不僅是PPP模式的精神實質，也是依法治國、依法行政的內在要求。加強對PPP合同的起草、談判、履行、變更、解除、轉讓、終止直至失效的全過程管理，通過合同正確表達意愿、合理分配風險、妥善履行義務、有效主張權利，是政府和社會資本長期友好合作的重要基礎，也是PPP項目順利實施的重要保障。地方財政部門在推進PPP中要高度重視、充分認識合同管理的重要意義，會同行業主管部門加強PPP合同管理工作。

二、切實遵循PPP合同管理的核心原則

為規范PPP合同管理工作，財政部制定了《PPP項目合同指南（試行）》（見附件），后續還將研究制定標準化合同文本等。各級財政部門在推進PPP工作中，要切實遵循以下原則：

（一）依法治理。在依法治國、依法行政的框架下，充分發揮市場在資源配置中的決定性作用，允許政府和社會資本依法自由選擇合作伙伴，充分尊重雙方在合同訂立和履行過程中的契約自由，依法保護PPP項目各參與方的合法權益，共同維護法律權威和公平正義。

（二）平等合作。在PPP模式下，政府與社會資本是基于PPP項目合同的平等法律主體，雙方法律地位平等、權利義務對等，應在充分協商、互利互惠的基礎上訂立合同，并依法平等地主張合同權利、履行合同義務。

（三）維護公益。建立履約管理、行政監管和社會監督“三位一體”的監管架構，優先保障公共安全和公共利益。PPP項目合同中除應規定社會資本方的績效監測和質量控制等義務外，還應保證政府方合理的監督權和介入權，以加強對社會資本的履約管理。與此同時，政府還應依法嚴格履行行政管理職能，建立健全及時有效的項目信息公開和公眾監督機制。

（四）誠實守信。政府和社會資本應在PPP項目合同中明確界定雙方在項目融資、建設、運營、移交等全生命周期內的權利義務，并在合同管理的全過程中真實表達意思表示，認真恪守合同約定，妥善履行合同義務，依法承擔違約責任。

（五）公平效率。在PPP項目合同中要始終貫徹物有所值原則，在風險分擔和利益分配方面兼顧公平與效率：既要通過在政府和社會資本之間合理分配項目風險，實現公共服務供給效率和資金使用效益的提升，又要在設置合作期限、方式和投資回報機制時，統籌考慮社會資本方的合理收益預期、政府方的財政承受能力以及使用者的支付能力，防止任何一方因此過分受損或超額獲益。

（六）兼顧靈活。鑒于PPP項目的生命周期通常較長，在合同訂立時既要充分考慮項目全生命周期內的實際需求，保證合同內容的完整性和相對穩定性，也要合理設置一些關于期限變更（展期和提前終止）、內容變更（產出標準調整、價格調整等）、主體變更（合同轉讓）的靈活調整機制，為未來可能長達20-30年的合同執行期預留調整和變更空間。

三、有效推進PPP合同管理工作

（一）加強組織協調，保障合同效力。在推進PPP的過程中，各級財政部門要會同行業主管部門做好合同審核和履約管理工作，確保合同內容真實反映各方意愿、合理分配項目風險、明確劃分各方義務、有效保障合法權益，為PPP項目的順利實施和全生命周期管理提供合法有效的合同依據。

（二）加強能力建設，防控項目風險。各級財政部門要組織加強對當地政府及相關部門、社會資本以及PPP項目其他參與方的法律和合同管理培訓，使各方牢固樹立法律意識和契約觀念，逐步提升各參與方對PPP項目合同的精神主旨、核心內容和談判要點的理解把握能力。在合同管理全過程中，要充分借助、積極運用法律、投資、財務、保險等專業咨詢顧問機構的力量，提升PPP項目合同的科學性、規范性和操作性，充分識別、合理防控項目風險。

（三）總結項目經驗，規范合同條款。各級財政部門要會同行業主管部門結合PPP項目試點工作，抓好合同管理的貫徹落實，不斷細化、完善合同條款，及時總結經驗，逐步形成一批科學合理、全面規范、切實可行的合同文本，以供參考示范。財政部將在總結各地實踐的基礎上，逐步出臺主要行業領域和主要運作方式的PPP項目合同標準示范文本，以進一步規范合同內容、統一合同共識、縮短合同準備和談判周期，加快PPP模式推廣應用。

 

附件：PPP項目合同指南（試行）

 

財政部

                                           2014年12月30日

3.3 關于印發政府和社會資本合作模式操作指南（試行）的通知

財金〔2014〕113號

各省、自治區、直轄市、計劃單列市財政廳（局），新疆生產建設兵團財務局：

根據《財政部關于推廣運用政府和社會資本合作模式有關問題的通知》（財金〔2014〕76號），為保證政府和社會資本合作項目實施質量，規范項目識別、準備、采購、執行、移交各環節操作流程，現印發《政府和社會資本合作模式操作指南（試行）》，請遵照執行。

附件：政府和社會資本合作模式操作指南（試行）

財政部

2014年11月29日

附件：

政府和社會資本合作模式操作指南

（試行）

第一章 總則

第一條 為科學規范地推廣運用政府和社會資本合作模式（Public-Private Partnership，PPP），根據《中華人民共和國預算法》、《中華人民共和國政府采購法》、《中華人民共和國合同法》、《國務院關于加強地方政府性債務管理的意見》（國發〔2014〕43號）、《國務院關于深化預算管理制度改革的決定》（國發〔2014〕45號）和《財政部關于推廣運用政府和社會資本合作模式有關問題的通知》（財金〔2014〕76號）等法律、法規、規章和規范性文件，制定本指南。

第二條 本指南所稱社會資本是指已建立現代企業制度的境內外企業法人，但不包括本級政府所屬融資平臺公司及其他控股國有企業。

第三條 本指南適用于規范政府、社會資本和其他參與方開展政府和社會資本合作項目的識別、準備、采購、執行和移交等活動。

第四條 財政部門應本著社會主義市場經濟基本原則，以制度創新、合作契約精神，加強與政府相關部門的協調，積極發揮第三方專業機構作用，全面統籌政府和社會資本合作管理工作。

各省、自治區、直轄市、計劃單列市和新疆生產建設兵團財政部門應積極設立政府和社會資本合作中心或指定專門機構，履行規劃指導、融資支持、識別評估、咨詢服務、宣傳培訓、績效評價、信息統計、專家庫和項目庫建設等職責。

第五條 各參與方應按照公平、公正、公開和誠實信用的原則，依法、規范、高效實施政府和社會資本合作項目。

第二章 項目識別

第六條 投資規模較大、需求長期穩定、價格調整機制靈活、市場化程度較高的基礎設施及公共服務類項目，適宜采用政府和社會資本合作模式。

政府和社會資本合作項目由政府或社會資本發起，以政府發起為主。

（一）政府發起。

財政部門（政府和社會資本合作中心）應負責向交通、住建、環保、能源、教育、醫療、體育健身和文化設施等行業主管部門征集潛在政府和社會資本合作項目。行業主管部門可從國民經濟和社會發展規劃及行業專項規劃中的新建、改建項目或存量公共資產中遴選潛在項目。

（二）社會資本發起。

社會資本應以項目建議書的方式向財政部門（政府和社會資本合作中心）推薦潛在政府和社會資本合作項目。

第七條 財政部門（政府和社會資本合作中心）會同行業主管部門，對潛在政府和社會資本合作項目進行評估篩選，確定備選項目。財政部門（政府和社會資本合作中心）應根據篩選結果制定項目年度和中期開發計劃。

對于列入年度開發計劃的項目，項目發起方應按財政部門（政府和社會資本合作中心）的要求提交相關資料。新建、改建項目應提交可行性研究報告、項目產出說明和初步實施方案；存量項目應提交存量公共資產的歷史資料、項目產出說明和初步實施方案。

第八條 財政部門（政府和社會資本合作中心）會同行業主管部門，從定性和定量兩方面開展物有所值評價工作。定量評價工作由各地根據實際情況開展。

定性評價重點關注項目采用政府和社會資本合作模式與采用政府傳統采購模式相比能否增加供給、優化風險分配、提高運營效率、促進創新和公平競爭等。

定量評價主要通過對政府和社會資本合作項目全生命周期內政府支出成本現值與公共部門比較值進行比較，計算項目的物有所值量值，判斷政府和社會資本合作模式是否降低項目全生命周期成本。

第九條 為確保財政中長期可持續性，財政部門應根據項目全生命周期內的財政支出、政府債務等因素，對部分政府付費或政府補貼的項目，開展財政承受能力論證，每年政府付費或政府補貼等財政支出不得超出當年財政收入的一定比例。

通過物有所值評價和財政承受能力論證的項目，可進行項目準備。

第三章 項目準備

第十條 縣級（含）以上地方人民政府可建立專門協調機制，主要負責項目評審、組織協調和檢查督導等工作，實現簡化審批流程、提高工作效率的目的。政府或其指定的有關職能部門或事業單位可作為項目實施機構，負責項目準備、采購、監管和移交等工作。

第十一條 項目實施機構應組織編制項目實施方案，依次對以下內容進行介紹：

（一）項目概況。

項目概況主要包括基本情況、經濟技術指標和項目公司股權情況等。

基本情況主要明確項目提供的公共產品和服務內容、項目采用政府和社會資本合作模式運作的必要性和可行性，以及項目運作的目標和意義。

經濟技術指標主要明確項目區位、占地面積、建設內容或資產范圍、投資規模或資產價值、主要產出說明和資金來源等。

項目公司股權情況主要明確是否要設立項目公司以及公司股權結構。

（二）風險分配基本框架。

按照風險分配優化、風險收益對等和風險可控等原則，綜合考慮政府風險管理能力、項目回報機制和市場風險管理能力等要素，在政府和社會資本間合理分配項目風險。

原則上，項目設計、建造、財務和運營維護等商業風險由社會資本承擔，法律、政策和最低需求等風險由政府承擔，不可抗力等風險由政府和社會資本合理共擔。

（三）項目運作方式。

項目運作方式主要包括委托運營、管理合同、建設-運營-移交、建設-擁有-運營、轉讓-運營-移交和改建-運營-移交等。

具體運作方式的選擇主要由收費定價機制、項目投資收益水平、風險分配基本框架、融資需求、改擴建需求和期滿處置等因素決定。

（四）交易結構。

交易結構主要包括項目投融資結構、回報機制和相關配套安排。

項目投融資結構主要說明項目資本性支出的資金來源、性質和用途，項目資產的形成和轉移等。

項目回報機制主要說明社會資本取得投資回報的資金來源，包括使用者付費、可行性缺口補助和政府付費等支付方式。

相關配套安排主要說明由項目以外相關機構提供的土地、水、電、氣和道路等配套設施和項目所需的上下游服務。

（五）合同體系。

合同體系主要包括項目合同、股東合同、融資合同、工程承包合同、運營服務合同、原料供應合同、產品采購合同和保險合同等。項目合同是其中最核心的法律文件。

項目邊界條件是項目合同的核心內容，主要包括權利義務、交易條件、履約保障和調整銜接等邊界。

權利義務邊界主要明確項目資產權屬、社會資本承擔的公共責任、政府支付方式和風險分配結果等。

交易條件邊界主要明確項目合同期限、項目回報機制、收費定價調整機制和產出說明等。

履約保障邊界主要明確強制保險方案以及由投資競爭保函、建設履約保函、運營維護保函和移交維修保函組成的履約保函體系。

調整銜接邊界主要明確應急處置、臨時接管和提前終止、合同變更、合同展期、項目新增改擴建需求等應對措施。

（六）監管架構。

監管架構主要包括授權關系和監管方式。授權關系主要是政府對項目實施機構的授權，以及政府直接或通過項目實施機構對社會資本的授權；監管方式主要包括履約管理、行政監管和公眾監督等。

（七）采購方式選擇。

項目采購應根據《中華人民共和國政府采購法》及相關規章制度執行，采購方式包括公開招標、競爭性談判、邀請招標、競爭性磋商和單一來源采購。項目實施機構應根據項目采購需求特點，依法選擇適當采購方式。

公開招標主要適用于核心邊界條件和技術經濟參數明確、完整、符合國家法律法規和政府采購政策，且采購中不作更改的項目。

第十二條 財政部門（政府和社會資本合作中心）應對項目實施方案進行物有所值和財政承受能力驗證，通過驗證的，由項目實施機構報政府審核；未通過驗證的，可在實施方案調整后重新驗證；經重新驗證仍不能通過的，不再采用政府和社會資本合作模式。

第四章 項目采購

第十三條 項目實施機構應根據項目需要準備資格預審文件，發布資格預審公告，邀請社會資本和與其合作的金融機構參與資格預審，驗證項目能否獲得社會資本響應和實現充分競爭，并將資格預審的評審報告提交財政部門（政府和社會資本合作中心）備案。

項目有3家以上社會資本通過資格預審的，項目實施機構可以繼續開展采購文件準備工作；項目通過資格預審的社會資本不足3家的，項目實施機構應在實施方案調整后重新組織資格預審；項目經重新資格預審合格社會資本仍不夠3家的，可依法調整實施方案選擇的采購方式。

第十四條 資格預審公告應在省級以上人民政府財政部門指定的媒體上發布。資格預審合格的社會資本在簽訂項目合同前資格發生變化的，應及時通知項目實施機構。

資格預審公告應包括項目授權主體、項目實施機構和項目名稱、采購需求、對社會資本的資格要求、是否允許聯合體參與采購活動、擬確定參與競爭的合格社會資本的家數和確定方法,以及社會資本提交資格預審申請文件的時間和地點。提交資格預審申請文件的時間自公告發布之日起不得少于15個工作日。

第十五條 項目采購文件應包括采購邀請、競爭者須知（包括密封、簽署、蓋章要求等）、競爭者應提供的資格、資信及業績證明文件、采購方式、政府對項目實施機構的授權、實施方案的批復和項目相關審批文件、采購程序、響應文件編制要求、提交響應文件截止時間、開啟時間及地點、強制擔保的保證金交納數額和形式、評審方法、評審標準、政府采購政策要求、項目合同草案及其他法律文本等。

采用競爭性談判或競爭性磋商采購方式的，項目采購文件除上款規定的內容外，還應明確評審小組根據與社會資本談判情況可能實質性變動的內容，包括采購需求中的技術、服務要求以及合同草案條款。

第十六條 評審小組由項目實施機構代表和評審專家共5人以上單數組成，其中評審專家人數不得少于評審小組成員總數的2/3。評審專家可以由項目實施機構自行選定，但評審專家中應至少包含1名財務專家和1名法律專家。項目實施機構代表不得以評審專家身份參加項目的評審。

第十七條 項目采用公開招標、邀請招標、競爭性談判、單一來源采購方式開展采購的，按照政府采購法律法規及有關規定執行。

項目采用競爭性磋商采購方式開展采購的，按照下列基本程序進行：

（一）采購公告發布及報名。

競爭性磋商公告應在省級以上人民政府財政部門指定的媒體上發布。競爭性磋商公告應包括項目實施機構和項目名稱、項目結構和核心邊界條件、是否允許未進行資格預審的社會資本參與采購活動，以及審查原則、項目產出說明、對社會資本提供的響應文件要求、獲取采購文件的時間、地點、方式及采購文件的售價、提交響應文件截止時間、開啟時間及地點。提交響應文件的時間自公告發布之日起不得少于10日。

（二）資格審查及采購文件發售。

已進行資格預審的，評審小組在評審階段不再對社會資本資格進行審查。允許進行資格后審的，由評審小組在響應文件評審環節對社會資本進行資格審查。項目實施機構可以視項目的具體情況，組織對符合條件的社會資本的資格條件，進行考察核實。

采購文件售價，應按照彌補采購文件印制成本費用的原則確定，不得以營利為目的，不得以項目采購金額作為確定采購文件售價依據。采購文件的發售期限自開始之日起不得少于5個工作日。

（三）采購文件的澄清或修改。

提交首次響應文件截止之日前，項目實施機構可以對已發出的采購文件進行必要的澄清或修改，澄清或修改的內容應作為采購文件的組成部分。澄清或修改的內容可能影響響應文件編制的，項目實施機構應在提交首次響應文件截止時間至少5日前，以書面形式通知所有獲取采購文件的社會資本；不足5日的，項目實施機構應順延提交響應文件的截止時間。

（四）響應文件評審。

項目實施機構應按照采購文件規定組織響應文件的接收和開啟。

評審小組對響應文件進行兩階段評審：

第一階段：確定最終采購需求方案。評審小組可以與社會資本進行多輪談判，談判過程中可實質性修訂采購文件的技術、服務要求以及合同草案條款，但不得修訂采購文件中規定的不可談判核心條件。實質性變動的內容，須經項目實施機構確認，并通知所有參與談判的社會資本。具體程序按照《政府采購非招標方式管理辦法》及有關規定執行。

第二階段：綜合評分。最終采購需求方案確定后，由評審小組對社會資本提交的最終響應文件進行綜合評分，編寫評審報告并向項目實施機構提交候選社會資本的排序名單。具體程序按照《政府采購貨物和服務招標投標管理辦法》及有關規定執行。

第十八條 項目實施機構應在資格預審公告、采購公告、采購文件、采購合同中，列明對本國社會資本的優惠措施及幅度、外方社會資本采購我國生產的貨物和服務要求等相關政府采購政策，以及對社會資本參與采購活動和履約保證的強制擔保要求。社會資本應以支票、匯票、本票或金融機構、擔保機構出具的保函等非現金形式繳納保證金。參加采購活動的保證金的數額不得超過項目預算金額的2%。履約保證金的數額不得超過政府和社會資本合作項目初始投資總額或資產評估值的10%。無固定資產投資或投資額不大的服務型合作項目，履約保證金的數額不得超過平均6個月的服務收入額。

第十九條 項目實施機構應組織社會資本進行現場考察或召開采購前答疑會，但不得單獨或分別組織只有一個社會資本參加的現場考察和答疑會。

第二十條 項目實施機構應成立專門的采購結果確認談判工作組。按照候選社會資本的排名，依次與候選社會資本及與其合作的金融機構就合同中可變的細節問題進行合同簽署前的確認談判，率先達成一致的即為中選者。確認談判不得涉及合同中不可談判的核心條款，不得與排序在前但已終止談判的社會資本進行再次談判。

第二十一條 確認談判完成后，項目實施機構應與中選社會資本簽署確認談判備忘錄，并將采購結果和根據采購文件、響應文件、補遺文件和確認談判備忘錄擬定的合同文本進行公示，公示期不得少于5個工作日。合同文本應將中選社會資本響應文件中的重要承諾和技術文件等作為附件。合同文本中涉及國家秘密、商業秘密的內容可以不公示。

公示期滿無異議的項目合同，應在政府審核同意后，由項目實施機構與中選社會資本簽署。

需要為項目設立專門項目公司的，待項目公司成立后，由項目公司與項目實施機構重新簽署項目合同，或簽署關于承繼項目合同的補充合同。

項目實施機構應在項目合同簽訂之日起2個工作日內，將項目合同在省級以上人民政府財政部門指定的媒體上公告，但合同中涉及國家秘密、商業秘密的內容除外。

第二十二條 各級人民政府財政部門應當加強對PPP項目采購活動的監督檢查，及時處理采購活動中的違法違規行為。

第五章 項目執行

第二十三條 社會資本可依法設立項目公司。政府可指定相關機構依法參股項目公司。項目實施機構和財政部門（政府和社會資本合作中心）應監督社會資本按照采購文件和項目合同約定，按時足額出資設立項目公司。

第二十四條 項目融資由社會資本或項目公司負責。社會資本或項目公司應及時開展融資方案設計、機構接洽、合同簽訂和融資交割等工作。財政部門（政府和社會資本合作中心）和項目實施機構應做好監督管理工作，防止企業債務向政府轉移。

社會資本或項目公司未按照項目合同約定完成融資的，政府可提取履約保函直至終止項目合同；遇系統性金融風險或不可抗力的，政府、社會資本或項目公司可根據項目合同約定協商修訂合同中相關融資條款。

當項目出現重大經營或財務風險，威脅或侵害債權人利益時，債權人可依據與政府、社會資本或項目公司簽訂的直接介入協議或條款，要求社會資本或項目公司改善管理等。在直接介入協議或條款約定期限內，重大風險已解除的，債權人應停止介入。

第二十五條 項目合同中涉及的政府支付義務，財政部門應結合中長期財政規劃統籌考慮，納入同級政府預算，按照預算管理相關規定執行。財政部門（政府和社會資本合作中心）和項目實施機構應建立政府和社會資本合作項目政府支付臺賬，嚴格控制政府財政風險。在政府綜合財務報告制度建立后，政府和社會資本合作項目中的政府支付義務應納入政府綜合財務報告。

第二十六條 項目實施機構應根據項目合同約定，監督社會資本或項目公司履行合同義務，定期監測項目產出績效指標，編制季報和年報，并報財政部門（政府和社會資本合作中心）備案。

政府有支付義務的，項目實施機構應根據項目合同約定的產出說明，按照實際績效直接或通知財政部門向社會資本或項目公司及時足額支付。設置超額收益分享機制的，社會資本或項目公司應根據項目合同約定向政府及時足額支付應享有的超額收益。

項目實際績效優于約定標準的，項目實施機構應執行項目合同約定的獎勵條款，并可將其作為項目期滿合同能否展期的依據；未達到約定標準的，項目實施機構應執行項目合同約定的懲處條款或救濟措施。

第二十七條 社會資本或項目公司違反項目合同約定，威脅公共產品和服務持續穩定安全供給，或危及國家安全和重大公共利益的，政府有權臨時接管項目，直至啟動項目提前終止程序。

政府可指定合格機構實施臨時接管。臨時接管項目所產生的一切費用，將根據項目合同約定，由違約方單獨承擔或由各責任方分擔。社會資本或項目公司應承擔的臨時接管費用，可以從其應獲終止補償中扣減。

第二十八條 在項目合同執行和管理過程中，項目實施機構應重點關注合同修訂、違約責任和爭議解決等工作。

（一）合同修訂。

按照項目合同約定的條件和程序，項目實施機構和社會資本或項目公司可根據社會經濟環境、公共產品和服務的需求量及結構等條件的變化，提出修訂項目合同申請，待政府審核同意后執行。

（二）違約責任。

項目實施機構、社會資本或項目公司未履行項目合同約定義務的，應承擔相應違約責任，包括停止侵害、消除影響、支付違約金、賠償損失以及解除項目合同等。

（三）爭議解決。

在項目實施過程中，按照項目合同約定，項目實施機構、社會資本或項目公司可就發生爭議且無法協商達成一致的事項，依法申請仲裁或提起民事訴訟。

第二十九條 項目實施機構應每3-5年對項目進行中期評估，重點分析項目運行狀況和項目合同的合規性、適應性和合理性；及時評估已發現問題的風險，制訂應對措施，并報財政部門（政府和社會資本合作中心）備案。

第三十條 政府相關職能部門應根據國家相關法律法規對項目履行行政監管職責，重點關注公共產品和服務質量、價格和收費機制、安全生產、環境保護和勞動者權益等。

社會資本或項目公司對政府職能部門的行政監管處理決定不服的，可依法申請行政復議或提起行政訴訟。

第三十一條 政府、社會資本或項目公司應依法公開披露項目相關信息，保障公眾知情權，接受社會監督。

社會資本或項目公司應披露項目產出的數量和質量、項目經營狀況等信息。政府應公開不涉及國家秘密、商業秘密的政府和社會資本合作項目合同條款、績效監測報告、中期評估報告和項目重大變更或終止情況等。

社會公眾及項目利益相關方發現項目存在違法、違約情形或公共產品和服務不達標準的，可向政府職能部門提請監督檢查。

第六章 項目移交

第三十二條 項目移交時，項目實施機構或政府指定的其他機構代表政府收回項目合同約定的項目資產。

項目合同中應明確約定移交形式、補償方式、移交內容和移交標準。移交形式包括期滿終止移交和提前終止移交；補償方式包括無償移交和有償移交；移交內容包括項目資產、人員、文檔和知識產權等；移交標準包括設備完好率和最短可使用年限等指標。

采用有償移交的，項目合同中應明確約定補償方案；沒有約定或約定不明的，項目實施機構應按照“恢復相同經濟地位”原則擬定補償方案，報政府審核同意后實施。

第三十三條 項目實施機構或政府指定的其他機構應組建項目移交工作組，根據項目合同約定與社會資本或項目公司確認移交情形和補償方式，制定資產評估和性能測試方案。

項目移交工作組應委托具有相關資質的資產評估機構，按照項目合同約定的評估方式，對移交資產進行資產評估，作為確定補償金額的依據。

項目移交工作組應嚴格按照性能測試方案和移交標準對移交資產進行性能測試。性能測試結果不達標的，移交工作組應要求社會資本或項目公司進行恢復性修理、更新重置或提取移交維修保函。

第三十四條 社會資本或項目公司應將滿足性能測試要求的項目資產、知識產權和技術法律文件，連同資產清單移交項目實施機構或政府指定的其他機構，辦妥法律過戶和管理權移交手續。社會資本或項目公司應配合做好項目運營平穩過渡相關工作。

第三十五條 項目移交完成后，財政部門（政府和社會資本合作中心）應組織有關部門對項目產出、成本效益、監管成效、可持續性、政府和社會資本合作模式應用等進行績效評價，并按相關規定公開評價結果。評價結果作為政府開展政府和社會資本合作管理工作決策參考依據。

第七章 附則

第三十六條 本操作指南自印發之日起施行，有效期3年。

第三十七條 本操作指南由財政部負責解釋。

 

附：1. 政府和社會資本合作項目操作流程圖

2. 名詞解釋

附1 政府和社會資本合作項目操作流程圖

 

附2 名詞解釋

1.全生命周期（Whole Life Cycle），是指項目從設計、融資、建造、運營、維護至終止移交的完整周期。

2.產出說明（Output Specification），是指項目建成后項目資產所應達到的經濟、技術標準，以及公共產品和服務的交付范圍、標準和績效水平等。

3.物有所值（Value for Money, VFM），是指一個組織運用其可利用資源所能獲得的長期最大利益。VFM評價是國際上普遍采用的一種評價傳統上由政府提供的公共產品和服務是否可運用政府和社會資本合作模式的評估體系，旨在實現公共資源配置利用效率最優化。

4.公共部門比較值（Public Sector Comparator, PSC），是指在全生命周期內，政府采用傳統采購模式提供公共產品和服務的全部成本的現值，主要包括建設運營凈成本、可轉移風險承擔成本、自留風險承擔成本和競爭性中立調整成本等。

5.使用者付費（User Charge），是指由最終消費用戶直接付費購買公共產品和服務。

6.可行性缺口補助（Viability Gap Funding），是指使用者付費不足以滿足社會資本或項目公司成本回收和合理回報，而由政府以財政補貼、股本投入、優惠貸款和其他優惠政策的形式，給予社會資本或項目公司的經濟補助。

7.政府付費（Government Payment），是指政府直接付費購買公共產品和服務，主要包括可用性付費（Availability Payment）、使用量付費（Usage Payment）和績效付費（Performance Payment）。

政府付費的依據主要是設施可用性、產品和服務使用量和質量等要素。

8.委托運營（Operations & Maintenance，O&M）,是指政府將存量公共資產的運營維護職責委托給社會資本或項目公司，社會資本或項目公司不負責用戶服務的政府和社會資本合作項目運作方式。政府保留資產所有權，只向社會資本或項目公司支付委托運營費。合同期限一般不超過8年。

9.管理合同（Management Contract，MC），是指政府將存量公共資產的運營、維護及用戶服務職責授權給社會資本或項目公司的項目運作方式。政府保留資產所有權，只向社會資本或項目公司支付管理費。管理合同通常作為轉讓-運營-移交的過渡方式，合同期限一般不超過3年。

10.建設-運營-移交（Build-Operate-Transfer，BOT）,是指由社會資本或項目公司承擔新建項目設計、融資、建造、運營、維護和用戶服務職責，合同期滿后項目資產及相關權利等移交給政府的項目運作方式。合同期限一般為20-30年。

11. 建設-擁有-運營（Build-Own-Operate，BOO），由BOT方式演變而來，二者區別主要是BOO方式下社會資本或項目公司擁有項目所有權，但必須在合同中注明保證公益性的約束條款，一般不涉及項目期滿移交。

12.轉讓-運營-移交（Transfer-Operate-Transfer，TOT），是指政府將存量資產所有權有償轉讓給社會資本或項目公司，并由其負責運營、維護和用戶服務，合同期滿后資產及其所有權等移交給政府的項目運作方式。合同期限一般為20-30年。

13.改建-運營-移交（Rehabilitate-Operate-Transfer，ROT），是指政府在TOT模式的基礎上，增加改擴建內容的項目運作方式。合同期限一般為20-30年。

3.4 關于印發《政府和社會資本合作項目政府采購管理辦法》

的通知  

財庫〔2014〕215號

黨中央有關部門，國務院各部委、各直屬機構，全國人大常委會辦公廳，全國政協辦公廳，高法院，高檢院，有關人民團體，各省、自治區、直轄市、計劃單列市財政廳（局），新疆生產建設兵團財務局，各集中采購機構：

    為了貫徹落實《國務院關于創新重點領域投融資機制　鼓勵社會投資的指導意見》（國發〔２０１４〕６０號），推廣政府和社會資本合作（ＰＰＰ）模式，規范ＰＰＰ項目政府采購行為，根據《中華人民共和國政府采購法》和有關法律法規，財政部制定了《政府和社會資本合作項目政府采購管理辦法》。現印發給你們，請遵照執行。

附件：政府和社會資本合作項目政府采購管理辦法

財政部

2014年12月31日

 

政府和社會資本合作項目政府采購管理辦法

 

第一章  總則

第一條  為了規范政府和社會資本合作項目政府采購（以下簡稱PPP項目采購）行為，維護國家利益、社會公共利益和政府采購當事人的合法權益，依據《中華人民共和國政府采購法》（以下簡稱政府采購法）和有關法律、行政法規、部門規章，制定本辦法。

第二條  本辦法所稱PPP項目采購，是指政府為達成權利義務平衡、物有所值的PPP項目合同，遵循公開、公平、公正和誠實信用原則，按照相關法規要求完成PPP項目識別和準備等前期工作后，依法選擇社會資本合作者的過程。PPP項目實施機構（采購人）在項目實施過程中選擇合作社會資本（供應商），適用本辦法。

第三條  PPP項目實施機構可以委托政府采購代理機構辦理PPP項目采購事宜。PPP項目咨詢服務機構從事PPP項目采購業務的，應當按照政府采購代理機構管理的有關要求及時進行網上登記。

 

第二章  采購程序

第四條  PPP項目采購方式包括公開招標、邀請招標、競爭性談判、競爭性磋商和單一來源采購。項目實施機構應當根據PPP項目的采購需求特點，依法選擇適當的采購方式。公開招標主要適用于采購需求中核心邊界條件和技術經濟參數明確、完整、符合國家法律法規及政府采購政策，且采購過程中不作更改的項目。

第五條  PPP項目采購應當實行資格預審。項目實施機構應當根據項目需要準備資格預審文件，發布資格預審公告，邀請社會資本和與其合作的金融機構參與資格預審，驗證項目能否獲得社會資本響應和實現充分競爭。

第六條  資格預審公告應當在省級以上人民政府財政部門指定的政府采購信息發布媒體上發布。資格預審合格的社會資本在簽訂PPP項目合同前資格發生變化的，應當通知項目實施機構。

資格預審公告應當包括項目授權主體、項目實施機構和項目名稱、采購需求、對社會資本的資格要求、是否允許聯合體參與采購活動、是否限定參與競爭的合格社會資本的數量及限定的方法和標準、以及社會資本提交資格預審申請文件的時間和地點。提交資格預審申請文件的時間自公告發布之日起不得少于15個工作日。

第七條  項目實施機構、采購代理機構應當成立評審小組，負責PPP項目采購的資格預審和評審工作。評審小組由項目實施機構代表和評審專家共5人以上單數組成，其中評審專家人數不得少于評審小組成員總數的2/3。評審專家可以由項目實施機構自行選定，但評審專家中至少應當包含1名財務專家和1名法律專家。項目實施機構代表不得以評審專家身份參加項目的評審。

第八條  項目有3家以上社會資本通過資格預審的，項目實施機構可以繼續開展采購文件準備工作；項目通過資格預審的社會資本不足3家的，項目實施機構應當在調整資格預審公告內容后重新組織資格預審；項目經重新資格預審后合格社會資本仍不夠3家的，可以依法變更采購方式。

資格預審結果應當告知所有參與資格預審的社會資本，并將資格預審的評審報告提交財政部門（政府和社會資本合作中心）備案。

第九條  項目采購文件應當包括采購邀請、競爭者須知（包括密封、簽署、蓋章要求等）、競爭者應當提供的資格、資信及業績證明文件、采購方式、政府對項目實施機構的授權、實施方案的批復和項目相關審批文件、采購程序、響應文件編制要求、提交響應文件截止時間、開啟時間及地點、保證金交納數額和形式、評審方法、評審標準、政府采購政策要求、PPP項目合同草案及其他法律文本、采購結果確認談判中項目合同可變的細節、以及是否允許未參加資格預審的供應商參與競爭并進行資格后審等內容。項目采購文件中還應當明確項目合同必須報請本級人民政府審核同意，在獲得同意前項目合同不得生效。

采用競爭性談判或者競爭性磋商采購方式的，項目采購文件除上款規定的內容外，還應當明確評審小組根據與社會資本談判情況可能實質性變動的內容，包括采購需求中的技術、服務要求以及項目合同草案條款。

第十條  項目實施機構應當在資格預審公告、采購公告、采購文件、項目合同中列明采購本國貨物和服務、技術引進和轉讓等政策要求，以及對社會資本參與采購活動和履約保證的擔保要求。

第十一條  項目實施機構應當組織社會資本進行現場考察或者召開采購前答疑會，但不得單獨或者分別組織只有一個社會資本參加的現場考察和答疑會。項目實施機構可以視項目的具體情況，組織對符合條件的社會資本的資格條件進行考察核實。

第十二條  評審小組成員應當按照客觀、公正、審慎的原則，根據資格預審公告和采購文件規定的程序、方法和標準進行資格預審和獨立評審。已進行資格預審的，評審小組在評審階段可以不再對社會資本進行資格審查。允許進行資格后審的，由評審小組在響應文件評審環節對社會資本進行資格審查。

評審小組成員應當在資格預審報告和評審報告上簽字，對自己的評審意見承擔法律責任。對資格預審報告或者評審報告有異議的，應當在報告上簽署不同意見，并說明理由，否則視為同意資格預審報告和評審報告。

評審小組發現采購文件內容違反國家有關強制性規定的，應當停止評審并向項目實施機構說明情況。

第十三條  評審專家應當遵守評審工作紀律，不得泄露評審情況和評審中獲悉的國家秘密、商業秘密。

評審小組在評審過程中發現社會資本有行賄、提供虛假材料或者串通等違法行為的，應當及時向財政部門報告。

評審專家在評審過程中受到非法干涉的，應當及時向財政、監察等部門舉報。

第十四條  PPP項目采購評審結束后，項目實施機構應當成立專門的采購結果確認談判工作組，負責采購結果確認前的談判和最終的采購結果確認工作。

采購結果確認談判工作組成員及數量由項目實施機構確定，但應當至少包括財政預算管理部門、行業主管部門代表，以及財務、法律等方面的專家。涉及價格管理、環境保護的PPP項目，談判工作組還應當包括價格管理、環境保護行政執法機關代表。評審小組成員可以作為采購結果確認談判工作組成員參與采購結果確認談判。

第十五條  采購結果確認談判工作組應當按照評審報告推薦的候選社會資本排名，依次與候選社會資本及與其合作的金融機構就項目合同中可變的細節問題進行項目合同簽署前的確認談判，率先達成一致的候選社會資本即為預中標、成交社會資本。

第十六條  確認談判不得涉及項目合同中不可談判的核心條款，不得與排序在前但已終止談判的社會資本進行重復談判。

第十七條  項目實施機構應當在預中標、成交社會資本確定后10個工作日內，與預中標、成交社會資本簽署確認談判備忘錄，并將預中標、成交結果和根據采購文件、響應文件及有關補遺文件和確認談判備忘錄擬定的項目合同文本在省級以上人民政府財政部門指定的政府采購信息發布媒體上進行公示，公示期不得少于5個工作日。項目合同文本應當將預中標、成交社會資本響應文件中的重要承諾和技術文件等作為附件。項目合同文本涉及國家秘密、商業秘密的內容可以不公示。

第十八條  項目實施機構應當在公示期滿無異議后2個工作日內，將中標、成交結果在省級以上人民政府財政部門指定的政府采購信息發布媒體上進行公告，同時發出中標、成交通知書。

中標、成交結果公告內容應當包括：項目實施機構和采購代理機構的名稱、地址和聯系方式；項目名稱和項目編號；中標或者成交社會資本的名稱、地址、法人代表；中標或者成交標的名稱、主要中標或者成交條件（包括但不限于合作期限、服務要求、項目概算、回報機制）等；評審小組和采購結果確認談判工作組成員名單。

第十九條  項目實施機構應當在中標、成交通知書發出后30日內，與中標、成交社會資本簽訂經本級人民政府審核同意的PPP項目合同。

需要為PPP項目設立專門項目公司的，待項目公司成立后，由項目公司與項目實施機構重新簽署PPP項目合同，或者簽署關于繼承PPP項目合同的補充合同。

第二十條  項目實施機構應當在PPP項目合同簽訂之日起2個工作日內，將PPP項目合同在省級以上人民政府財政部門指定的政府采購信息發布媒體上公告，但PPP項目合同中涉及國家秘密、商業秘密的內容除外。

第二十一條  項目實施機構應當在采購文件中要求社會資本交納參加采購活動的保證金和履約保證金。社會資本應當以支票、匯票、本票或者金融機構、擔保機構出具的保函等非現金形式交納保證金。參加采購活動的保證金數額不得超過項目預算金額的2%。履約保證金的數額不得超過PPP項目初始投資總額或者資產評估值的10%，無固定資產投資或者投資額不大的服務型PPP項目，履約保證金的數額不得超過平均6個月服務收入額。

 

第三章  爭議處理和監督檢查

第二十二條  參加PPP項目采購活動的社會資本對采購活動的詢問、質疑和投訴，依照有關政府采購法律制度規定執行。

項目實施機構和中標、成交社會資本在PPP項目合同履行中發生爭議且無法協商一致的，可以依法申請仲裁或者提起民事訴訟。

第二十三條  各級人民政府財政部門應當加強對PPP項目采購活動的監督檢查，依法處理采購活動中的違法違規行為。

第二十四條  PPP項目采購有關單位和人員在采購活動中出現違法違規行為的，依照政府采購法及有關法律法規追究法律責任。

 

第四章  附則

第二十五條  本辦法自發布之日起施行。

 

3.5 關于進一步推進地方預算執行動態監控工作的指導意見  財庫[2015]73號

各省、自治區、直轄市、計劃單列市財政廳（局），新疆生產建設兵團財務局：

預算執行動態監控是財政國庫管理工作的重要組成部分。做好這項工作，對于硬化預算約束、保障財政資金安全、推動政策措施落實、嚴肅財經紀律具有重要意義。財政部《關于加快建立地方預算執行動態監控機制的指導意見》（財庫〔2009〕70號）印發以來，在各級財政部門的共同努力下，地方預算執行動態監控工作明顯提速，取得較大進展和成效。但總體上還存在各地進展不均衡、工作機制不健全、信息技術手段應用不充分等問題。為進一步推進新形勢下地方預算執行動態監控工作，特提出以下指導意見：

一、總體要求

（一）指導思想。

按照預算管理制度改革和現代國庫制度的要求，切實履行預算執行動態監控職責，健全動態監控系統，完善動態監控方式，擴大動態監控范圍，強化預防、糾偏、威懾、反映功能，建立財政資金支付全程動態監控機制，保障預算執行嚴格規范、財政資金使用合規透明和財經政策措施落實到位，在財政財務管理中發揮更大的作用。

（二）基本原則。

1.相互配合，共同推進。地方財政部門應建立由相關處室共同參與的權責清晰、高效順暢的工作協作機制，形成監管合力，確保工作順利開展。

2.省級規劃，統籌實施。省級財政部門應做好本省（區、市）工作規劃和具體安排，明確總體要求、任務和措施；下級財政部門根據上級要求和本地實際，確定動態監控模式和操作規程。

3.全面覆蓋，突出重點。深化國庫集中支付制度改革，盡快將所有財政資金納入動態監控范圍。強化對重點單位、重大項目、重要領域的資金監控，提高動態監控的針對性和有效性。

4.創新手段，厲行節約。應結合金財工程應用支撐平臺的推廣實施、國庫管理電子化和信息系統的一體化建設開展工作，避免重復建設和資源浪費。

（三）總體目標。

縣以上（包括縣）財政部門和具備條件的鄉鎮財政部門應于2016年底前建立預算執行動態監控機制，將動態監控范圍擴展到所有財政資金和全部預算單位。暫不具備條件的鄉鎮應積極創造條件，盡快開展預算執行動態監控工作。到2018年,建成預警高效、反饋迅速、糾偏及時、控制有力的覆蓋各級財政的預算執行動態監控體系。

二、主要任務

（一）加快制度建設。

完善規章制度，強化依法監控。根據實際情況，參照《中央財政國庫動態監控管理暫行辦法》（財庫〔2013〕217號），制定本地區預算執行動態監控管理辦法，明確監控主體、監控內容、核查方式、違規處理等事項；根據監控工作內容和業務環節，制定內部操作規程，理順工作職能，優化崗位設置，促進監控工作制度化、規范化。

嚴格執行規章制度，避免制度規定流于形式，真正做到執制必嚴、違制必究；做好制度宣傳工作，使各部門、各單位負責財務工作的領導和工作人員了解掌握動態監控的規定，強化預算執行主體責任，確保監控工作抓出實效、抓出影響力。

（二）健全工作機制。

1.完善動態監控運作機制。通過動態監控系統，全程監控財政資金支付活動，及時核實預警疑點，深入核查重大事項，迅速糾正查實問題，嚴格處理違規事件，即時通報違規情況，跟蹤監督問題整改，加強案例警示教育，形成事前事中有效控制、事后跟蹤問效的資金支付使用監控模式。

2.建立多層次的互動機制。積極與預算單位主管部門、代理銀行建立監控工作互動機制，利用信息技術手段，將監控核查情況周知各方，調動主管部門強化預算執行監管的積極性，促進預算編制、預算執行更加科學規范。

3.建立監控信息報告機制。通過建立周、月、季、年報及專項報告等形式，對監控發現的問題及情況進行綜合分析和及時反饋，為領導提供決策參考。

4.建立違規問題處理機制。在監控過程中，發現預算單位和代理銀行存在違規行為的，在職責范圍內，依據有關法律法規和制度規定，及時做出處理，涉嫌嚴重違規違紀的，移交有關部門進行處理，對易發、多發的違規問題，以適當方式予以通報。

（三）強化技術支撐。

省級財政部門應基于金財工程應用支撐平臺，按照“一體化、標準化、智能化、自動化”指導思想，組織實施轄區內預算執行動態監控系統（或模塊）建設，充分利用預算指標、項目庫、銀行賬戶、用款計劃、資金支付、會計核算等數據信息，提高系統（或模塊）預警能力和分析水平，達到動態即時、智能預警、綜合分析等核心主體功能目標。

（四）加大監控力度。

1.擴大動態監控范圍。在做好零余額賬戶資金動態監控的基礎上，逐步將財政專戶資金、預算單位實有資金、轉移支付資金等納入動態監控范圍，最終將動態監控范圍拓展到所有財政資金和全部預算單位。

2.強化國庫內部控制。加快財政國庫內部控制建設，認真厘清國庫業務流程和風險點，完善收付控制方式，建立科學規范的內部管理制度、分工明確的崗位制衡機制和監督檢查程序，確保財政資金和財政國庫干部“雙安全”。

3.開展重點監控核查。圍繞中央和地方有關規定精神及決策部署，加強“三公”經費、會議費、培訓費、現金支出、科研經費、民生項目資金以及對下級政府轉移支付資金使用等方面動態監控，加大現場核查力度，促進厲行節約和規范管理，嚴肅財經紀律，保障政策措施貫徹落實。

三、保障措施

（一）加強組織領導。

各級財政部門應高度重視和積極推進預算執行動態監控工作，明確工作責任，及時研究解決工作中遇到的突出問題，把監控結果作為下年度預算編制、財政資金管理制度制定等方面的重要依據。制定適合本地情況的工作方案，確定好時間表和路線圖，完成好各項任務。

（二）加強隊伍建設。

根據實際情況，優化國庫崗位配置，加強業務培訓，提高綜合能力和水平。原則上，省、市財政部門應設置國庫監控專崗，配備專人負責日常動態監控工作；縣、鄉鎮財政部門可以按照“不相容職務分離”原則，選擇具備較高政治素質和業務素質、作風過硬的國庫業務干部兼職動態監控工作。

（三）加大督查力度。

加強轄區內動態監控工作督查，采取多種形式支持和引導下級財政部門因地制宜地開展工作。省級財政部門應于2015年7月1日前將本省（區、市）工作方案報財政部備案；2015年起至2018年，每年10月底前將本省（區、市）工作進展情況報告財政部。財政部將跟蹤各地工作進展情況，以適當方式進行督促和考核，確保總體目標順利實現。

財政部

2015年3月26日

 

 

3.6 財政部關于印發《政府和社會資本合作項目財政承受能力論證指引》的通知  

財金〔2015〕21號

各省、自治區、直轄市、計劃單列市財政廳（局），新疆生產建設兵團財務局： 

　　根據《國務院關于創新重點領域投融資機制 鼓勵社會投資的指導意見》（國發〔2014〕60號）、《財政部關于推廣運用政府和社會資本合作模式有關問題的通知》（財金〔2014〕76號）和《財政部關于印發政府和社會資本合作模式操作指南（試行）的通知》（財金〔2014〕113號），為有序推進政府和社會資本合作（Public-Private Partnership，以下簡稱PPP）項目實施，保障政府切實履行合同義務，有效防范和控制財政風險，現印發《政府和社會資本合作項目財政承受能力論證指引》。請遵照執行。 

　　附件：政府和社會資本合作項目財政承受能力論證指引

　　財政部　　 

　　2015年4月7日

 

附件：

政府和社會資本合作項目財政承受能力論證指引

 

第一章　總　則

　　第一條　根據《中華人民共和國預算法》、《國務院關于加強地方政府性債務管理的意見》（國發〔2014〕43號）、《國務院關于深化預算管理制度改革的決定》（國發〔2014〕45號）、《國務院關于創新重點領域投融資機制 鼓勵社會投資的指導意見》（國發〔2014〕60號）、《財政部關于推廣運用政府和社會資本合作模式有關問題的通知》（財金〔2014〕76號）和《財政部關于印發政府和社會資本合作模式操作指南（試行）的通知》（財金〔2014〕113號）等有關規定，制定本指引。 

　　第二條　本指引所稱財政承受能力論證是指識別、測算政府和社會資本合作（Public-Private Partnership，以下簡稱PPP）項目的各項財政支出責任，科學評估項目實施對當前及今后年度財政支出的影響，為PPP項目財政管理提供依據。 

　　第三條　開展PPP項目財政承受能力論證，是政府履行合同義務的重要保障，有利于規范PPP項目財政支出管理，有序推進項目實施，有效防范和控制財政風險，實現PPP可持續發展。 

　　第四條　財政承受能力論證采用定量和定性分析方法，堅持合理預測、公開透明、從嚴把關，統籌處理好當期與長遠關系，嚴格控制PPP項目財政支出規模。 

　　第五條　財政承受能力論證的結論分為“通過論證”和“未通過論證”。“通過論證”的項目，各級財政部門應當在編制年度預算和中期財政規劃時，將項目財政支出責任納入預算統籌安排。“未通過論證”的項目，則不宜采用PPP模式。 

　　第六條　各級財政部門（或PPP中心）負責組織開展行政區域內PPP項目財政承受能力論證工作。省級財政部門負責匯總統計行政區域內的全部PPP項目財政支出責任，對財政預算編制、執行情況實施監督管理。 

　　第七條　財政部門（或PPP中心）應當會同行業主管部門，共同開展PPP項目財政承受能力論證工作。必要時可通過政府采購方式聘請專業中介機構協助。 

　　第八條　各級財政部門（或PPP中心）要以財政承受能力論證結論為依據，會同有關部門統籌做好項目規劃、設計、采購、建設、運營、維護等全生命周期管理工作。

第二章　責任識別

　　第九條　PPP項目全生命周期過程的財政支出責任，主要包括股權投資、運營補貼、風險承擔、配套投入等。 

　　第十條　股權投資支出責任是指在政府與社會資本共同組建項目公司的情況下，政府承擔的股權投資支出責任。如果社會資本單獨組建項目公司，政府不承擔股權投資支出責任。 

　　第十一條　運營補貼支出責任是指在項目運營期間，政府承擔的直接付費責任。不同付費模式下，政府承擔的運營補貼支出責任不同。政府付費模式下，政府承擔全部運營補貼支出責任；可行性缺口補助模式下，政府承擔部分運營補貼支出責任；使用者付費模式下，政府不承擔運營補貼支出責任。 

　　第十二條　風險承擔支出責任是指項目實施方案中政府承擔風險帶來的財政或有支出責任。通常由政府承擔的法律風險、政策風險、最低需求風險以及因政府方原因導致項目合同終止等突發情況，會產生財政或有支出責任。 

　　第十三條　配套投入支出責任是指政府提供的項目配套工程等其他投入責任，通常包括土地征收和整理、建設部分項目配套措施、完成項目與現有相關基礎設施和公用事業的對接、投資補助、貸款貼息等。配套投入支出應依據項目實施方案合理確定。

第三章　支出測算

　　第十四條　財政部門（或PPP中心）應當綜合考慮各類支出責任的特點、情景和發生概率等因素，對項目全生命周期內財政支出責任分別進行測算。 

　　第十五條　股權投資支出應當依據項目資本金要求以及項目公司股權結構合理確定。股權投資支出責任中的土地等實物投入或無形資產投入，應依法進行評估，合理確定價值。計算公式為：

股權投資支出=項目資本金×政府占項目公司股權比例 

　　第十六條　運營補貼支出應當根據項目建設成本、運營成本及利潤水平合理確定，并按照不同付費模式分別測算。 

　　對政府付費模式的項目，在項目運營補貼期間，政府承擔全部直接付費責任。政府每年直接付費數額包括：社會資本方承擔的年均建設成本（折算成各年度現值）、年度運營成本和合理利潤。計算公式為： 

 

 

　　對可行性缺口補助模式的項目，在項目運營補貼期間，政府承擔部分直接付費責任。政府每年直接付費數額包括：社會資本方承擔的年均建設成本（折算成各年度現值）、年度運營成本和合理利潤，再減去每年使用者付費的數額。計算公式為： 

 

　　n代表折現年數。財政運營補貼周期指財政提供運營補貼的年數。 

　　第十七條　年度折現率應考慮財政補貼支出發生年份，并參照同期地方政府債券收益率合理確定。 

　　第十八條　合理利潤率應以商業銀行中長期貸款利率水平為基準，充分考慮可用性付費、使用量付費、績效付費的不同情景，結合風險等因素確定。

　　第十九條　在計算運營補貼支出時，應當充分考慮合理利潤率變化對運營補貼支出的影響。 

　　第二十條　PPP項目實施方案中的定價和調價機制通常與消費物價指數、勞動力市場指數等因素掛鉤，會影響運營補貼支出責任。在可行性缺口補助模式下，運營補貼支出責任受到使用者付費數額的影響，而使用者付費的多少因定價和調價機制而變化。在計算運營補貼支出數額時，應當充分考慮定價和調價機制的影響。 

　　第二十一條　風險承擔支出應充分考慮各類風險出現的概率和帶來的支出責任，可采用比例法、情景分析法及概率法進行測算。如果PPP合同約定保險賠款的第一受益人為政府，則風險承擔支出應為扣除該等風險賠款金額的凈額。 

　　比例法。在各類風險支出數額和概率難以進行準確測算的情況下，可以按照項目的全部建設成本和一定時期內的運營成本的一定比例確定風險承擔支出。 

　　情景分析法。在各類風險支出數額可以進行測算、但出現概率難以確定的情況下，可針對影響風險的各類事件和變量進行“基本”、“不利”及“最壞”等情景假設，測算各類風險發生帶來的風險承擔支出。計算公式為： 

　　風險承擔支出數額=基本情景下財政支出數額×基本情景出現的概率+不利情景下財政支出數額×不利情景出現的概率+最壞情景下財政支出數額×最壞情景出現的概率

　　概率法。在各類風險支出數額和發生概率均可進行測算的情況下，可將所有可變風險參數作為變量，根據概率分布函數，計算各種風險發生帶來的風險承擔支出。 

　　第二十二條　配套投入支出責任應綜合考慮政府將提供的其他配套投入總成本和社會資本方為此支付的費用。配套投入支出責任中的土地等實物投入或無形資產投入，應依法進行評估，合理確定價值。計算公式為：

　　配套投入支出數額=政府擬提供的其他投入總成本-社會資本方支付的費用

第四章　能力評估

　　第二十三條　財政部門（或PPP中心）識別和測算單個項目的財政支出責任后，匯總年度全部已實施和擬實施的PPP項目，進行財政承受能力評估。 

　　第二十四條　財政承受能力評估包括財政支出能力評估以及行業和領域平衡性評估。財政支出能力評估,是根據PPP項目預算支出責任，評估PPP項目實施對當前及今后年度財政支出的影響;行業和領域均衡性評估，是根據PPP模式適用的行業和領域范圍，以及經濟社會發展需要和公眾對公共服務的需求，平衡不同行業和領域PPP項目，防止某一行業和領域PPP項目過于集中。 

　　第二十五條　每一年度全部PPP項目需要從預算中安排的支出責任，占一般公共預算支出比例應當不超過10%。省級財政部門可根據本地實際情況，因地制宜確定具體比例，并報財政部備案，同時對外公布。 

　　第二十六條　鼓勵列入地方政府性債務風險預警名單的高風險地區，采取PPP模式化解地方融資平臺公司存量債務。同時，審慎控制新建 PPP項目規模，防止因項目實施加劇財政收支矛盾。 

　　第二十七條　在進行財政支出能力評估時，未來年度一般公共預算支出數額可參照前五年相關數額的平均值及平均增長率計算，并根據實際情況進行適當調整。 

　　第二十八條　“通過論證”且經同級人民政府審核同意實施的PPP項目，各級財政部門應當將其列入PPP項目目錄，并在編制中期財政規劃時，將項目財政支出責任納入預算統籌安排。 

　　第二十九條　在PPP項目正式簽訂合同時，財政部門（或PPP中心）應當對合同進行審核，確保合同內容與財政承受能力論證保持一致，防止因合同內容調整導致財政支出責任出現重大變化。財政部門要嚴格按照合同執行，及時辦理支付手續，切實維護地方政府信用，保障公共服務有效供給。

第五章　信息披露

　　第三十條　省級財政部門應當匯總區域內的項目目錄，及時向財政部報告，財政部通過統一信息平臺（PPP中心網站）發布。 

　　第三十一條　各級財政部門（或PPP中心）應當通過官方網站及報刊媒體，每年定期披露當地PPP項目目錄、項目信息及財政支出責任情況。應披露的財政支出責任信息包括：PPP項目的財政支出責任數額及年度預算安排情況、財政承受能力論證考慮的主要因素和指標等。 

　　第三十二條　項目實施后，各級財政部門（或PPP中心）應跟蹤了解項目運營情況，包括項目使用量、成本費用、考核指標等信息，定期對外發布。

第六章　附　則

　　第三十三條　財政部門按照權責發生制會計原則，對政府在PPP項目中的資產投入，以及與政府相關項目資產進行會計核算，并在政府財務統計、政府財務報告中反映；按照收付實現制會計原則，對PPP項目相關的預算收入與支出進行會計核算，并在政府決算報告中反映。 

　　第三十四條　本指引自印發之日起施行。 

　　附：

PPP項目財政承受能力論證工作流程圖

3.7 關于印發《2015年地方政府一般債券預算管理辦法》

的通知      

財預〔2015〕47號

各省、自治區、直轄市、計劃單列市財政廳（局）：

　　為規范地方政府一般債券預算管理，提高一般債券資金使用效益，根據《預算法》和《國務院關于加強地方政府性債務管理的意見》（國發〔2014〕43號），我部制定了《2015年地方政府一般債券預算管理辦法》。現予印發，請認真貫徹執行。

                                            財 政 部

　　 2015年4月10日

附件：

2015年地方政府一般債券預算管理辦法

    第一章 總則

　　第一條 為規范2015年地方政府一般債券預算管理，根據《預算法》和《國務院關于加強地方政府性債務管理的意見》（國發〔2014〕43號），制定本辦法。

　　第二條 本辦法所稱2015年地方政府一般債券，包括為2015年1月1日起新增一般債務發行的新增一般債券、為置換截至2014年12月31日存量一般債務發行的置換一般債券（含為償還2015年到期的地方政府債券本金發行的一般債券）。

　　第三條 省、自治區、直轄市政府（以下簡稱省級政府）發行的一般債券不得超過國務院確定的本地區一般債券規模。

　　第四條 一般債券收入、安排的支出、還本付息、發行費用納入一般公共預算管理。

　　第五條 省、自治區、直轄市政府為一般債券的發行主體，具體發行工作由省級財政部門負責。市縣級政府確需發行一般債券的，應納入本省、自治區、直轄市一般債券規模內管理，由省級財政部門代辦發行，并統一辦理還本付息。經省級政府批準，計劃單列市政府可以自辦發行一般債券。

　　第二章 預算編制和調整

　　第六條 財政部在全國人大或其常委會審批的地方政府舉借債務的規模內，根據客觀因素測算分地區新增一般債券和置換一般債券規模，報國務院批準后下達各省級財政部門。

　　第七條 省級財政部門在財政部下達的新增一般債券規模內，提出新增一般債券規模分配建議，編制預算調整方案，經省級政府同意后報省級人大常委會審批。如有分配至市縣級的新增規模，應在省級人大常委會審批的市縣級新增一般債券規模內，提出分市縣新增一般債券規模的分配建議，報省級政府批準后下達各市縣級財政部門。

　　省級財政部門在財政部下達的置換一般債券規模內，提出置換一般債券規模的分配建議，報省級政府批準后，分配省本級各部門和各市縣級財政部門。

　　第八條 市縣級財政部門在省級財政部門下達的新增一般債券規模內，編制預算調整方案，經本級政府同意后報本級人大常委會審批。

　　市縣級財政部門在省級財政部門下達的置換一般債券規模內，提出置換一般債券規模的分配建議，報本級政府批準。

　　第九條 使用新增一般債券資金的省級或市縣級政府，在編制一般公共預算調整方案時，應將新增一般債券規模在收入合計線下“支出大于收入的差額”反映。

　　第十條 一般債券收入安排的項目支出，根據擬使用債務資金的項目支出情況，在一般公共預算支出合計線上，按照一般債券資金使用方向對應的一般公共預算支出科目反映。

　　第十一條 一般債券付息支出根據一般債券發行規模、利率等情況，在一般公共預算支出合計線上相應科目反映。

　　第十二條 一般債券發行費用支出根據一般債券發行規模、費率等情況，在一般公共預算支出合計線上相應科目反映。 

　　第三章 預算科目

　　第十三條 對《2015年政府收支分類科目》相關內容進行修改，增設或調整有關一般公共預算收支分類科目，完整反映地方政府一般債券的收入、安排支出、還本付息、發行費用、轉貸等情況。

　　第十四條 刪除“地方政府債券收入（1050104）”項級科目。在“地方政府債務收入（10504）”款級科目下增設“一般債務收入（1050401）”項級科目，科目說明為“反映地方政府取得的一般債務收入”。

　　第十五條 在“地方政府債務還本支出（23102）”款級科目下增設“一般債務還本支出（2310201）”項級科目，科目說明為“反映地方政府用于歸還一般債務本金所發生的支出”。項下增設兩個目級科目：“地方政府一般債券還本支出（231020101）”，科目說明為“反映地方政府用于歸還一般債券本金所發生的支出”；“地方政府其他一般債務還本支出（231020104）”，科目說明為“反映地方政府用于歸還其他一般債務本金所發生的支出”。

　　在“地方政府債務付息支出（23202）”款級科目下增設“一般債務付息支出（2320201）”項級科目，科目說明為“反映地方政府用于歸還一般債務利息所發生的支出”。項下增設兩個目級科目：“地方政府一般債券付息支出（232020101）”，科目說明為“反映地方政府用于歸還一般債券利息所發生的支出”；“地方政府其他一般債務付息支出（232020104）”，科目說明為“反映地方政府用于歸還其他一般債務利息所發生的支出”。

　　在“地方政府債務發行費用支出（23302）”款級科目下增設“一般債務發行費用支出（2330201）”項級科目，科目說明為“反映地方政府用于一般債務發行兌付費用的支出”。

　　第十六條 將“轉貸地方政府債券收入（1101101）”項級科目修改為“地方政府一般債務轉貸收入（1101101）”，科目說明為“反映下級政府收到的上級政府轉貸的一般債務收入”。

　　將“轉貸地方政府債券支出（2301101）”項級科目修改為“地方政府一般債務轉貸支出（2301101）”，科目說明為“反映向下級政府轉貸的一般債務支出”。

　　第四章 預算執行

　　第十七條 一般債券收入繳庫、安排支出的資金撥付、債券還本付息的資金撥付等，按照一般公共預算管理有關規定執行，并納入一般公共預算進行會計核算。

　　第十八條 一般債券按市場化原則在銀行間債券市場、證券交易所市場等發行。鼓勵符合條件的機構投資者和個人購買一般債券。

　　第十九條 省級政府應按照有關規定，做好債券發行的信息披露和信用評級等相關工作。披露的信息應包括一般債券基本信息、一般公共預算財力及相關債務情況、償債資金安排以及對投資者做出購買決策有重大影響的其他信息等。

　　第二十條 市縣級政府申請省級財政部門代發一般債券的，應與省級財政部門簽訂代發和轉貸協議。省級財政部門代市縣級政府發行一般債券募集的資金，應按照代發和轉貸協議及時轉貸給市縣級財政部門。

　　第二十一條 省級財政部門完成一般債券發行工作后，應在15個工作日內將發行情況報財政部預算司、國庫司及財政部駐當地專員辦備案。全年發行工作結束后，應在20個工作日內將年度發行情況報財政部預算司、國庫司及財政部駐當地專員辦備案。

　　第二十二條 省級財政部門應按時兌付一般債券本息。省級財政部門代市縣級政府發行的一般債券，市縣級財政部門應按照協議約定及時向省級財政部門足額上繳還本付息資金。未按時足額繳納還本付息資金的，按逾期支付額和逾期天數計算罰息，年度終了仍未繳納的部分，省級財政部門采取適當方式予以扣回，并將違約情況及時向市場披露。

　　第五章 監督檢查

　　第二十三條 地方財政部門應建立和完善相關制度，加強對各有關部門使用一般債券資金的管理和監督。

　　第二十四條 對存在發行一般債券弄虛作假、違規組織債券發行、改變債券資金用途、未按要求將債券收支納入預算管理、未按期償還到期債券本息等情形的地方，視情節輕重減少一般債券規模或暫停一般債券發行資格。違反《預算法》等法律法規的，依法追究有關人員責任，涉嫌犯罪的，移送司法機關依法處理。

　　第六章 附則

　　第二十五條 各省級財政部門可根據本辦法制定實施細則。

　　第二十六條 本辦法由財政部負責解釋，自印發之日起施行。

3.8 關于開展中央財政支持地下綜合管廊試點工作的通知  

財建[2014]839號

各省、自治區、直轄市、計劃單列市財政廳（局）、住房城鄉建設廳（局、委），新疆生產建設兵團財務局、建設局：

 

根據習近平總書記關于“加強地下管線建設”的講話精神和近期中央經濟工作會要求，經研究，財政部、住房城鄉建設部決定開展中央財政支持地下綜合管廊試點工作。現將有關事項通知如下：

一、中央財政對地下綜合管廊試點城市給予專項資金補助，一定三年，具體補助數額按城市規模分檔確定，直轄市每年5億元，省會城市每年4億元，其他城市每年3億元。對采用PPP模式達到一定比例的，將按上述補助基數獎勵10%。

二、試點城市由省級財政、住建部門聯合申報。試點城市應在城市重點區域建設地下綜合管廊，將供水、熱力、電力、通信、廣播電視、燃氣、排水等管線集中鋪設，統一規劃、設計、施工和維護，解決“馬路拉鏈”問題，促進城市空間集約化利用。試點城市管廊建設應統籌考慮新區建設和舊城區改造，建設里程應達到規劃開發、改造片區道路的一定比例，至少3類管線入廊。試點城市按三年滾動預算要求編制實施方案，實施方案編制指南另行印發。

三、采取競爭性評審方式選擇試點城市。財政部、住房城鄉建設部將對申報城市進行資格審核。對通過資格審核的城市，財政部、住房城鄉建設部將組織城市公開答辯，由專家進行現場評審，現場公布評審結果。

四、對試點工作開展績效評價。財政部、住房城鄉建設部定期組織績效評價，并根據績效評價結果進行獎罰。評價結果好的，按中央財政補助資金基數10%給予獎勵；評價結果差的，扣回中央財政補助資金。具體績效評價辦法另行制訂。

五、各地財政、住建部門應高度重視此項工作，積極謀劃，組織有關城市做好實施方案編制工作，研究制定配套政策。具體申報工作另行通知。

                                         財政部

    2014年12月26日

 

3.9 關于組織申報2015年海綿城市建設試點城市的通知  

財辦建[2015]4號

各省、自治區財政廳（局）、住房城鄉建設廳（局、委）、水利（水務）廳，直轄市財政局、建委（交通委、園林局、市容園林委、綠化市容局、市政管委）、水利（水務）局，計劃單列市財政局、城建局（城管局、市政公用局、園林局）、水利（水務）局：

 

根據《財政部 住房城鄉建設部 水利部關于開展中央財政支持海綿城市建設試點工作的通知》（財建﹝2014﹞838號），財政部、住房城鄉建設部和水利部決定啟動2015年中央財政支持海綿城市建設試點城市申報工作。為做好相關工作，規范操作流程，明確目標要求，現將《2015年海綿城市建設試點城市申報指南》印發給你們，請遵照實施。

 

財政部辦公廳住房城鄉建設部辦公廳水利部辦公廳

2015年1月20日

 

附件：2015年海綿城市建設試點城市申報指南

一、試點選擇流程

（一）省級推薦。2015年，有積極性的省份先推薦1個城市。由省級財政、住房城鄉建設、水利部門于2015年2月26日前通過信息平臺向財政部、住房城鄉建設部和水利部提交申請文件（掃描件）和海綿城市建設試點實施方案電子版。

（二）資格審核。財政部、住房城鄉建設部、水利部將對各省份推薦城市進行資格審核，并于2015年2月底公布通過資格審核的城市名單。

（三）競爭性評審。對通過資格審核的城市，財政部、住房城鄉建設部、水利部將于2015年3月初組織城市公開答辯，由專家進行現場評審，現場公布評審結果。

二、評審內容

（一）資格審核。

各省份推薦城市須滿足以下條件：

1.城市人民政府成立工作領導小組。

2.編制或修編城市水系統（包括城市供水、節水、污水處理及再生利用、排水防澇、防洪、城市水體等）、園林綠地系統、道路交通系統等專項規劃，落實海綿城市建設相關建設要求，并與城市總體規劃相協調。

3.城市發展對排水防澇基礎設施建設、調蓄雨洪和應急管理能力需求強烈。試點區域總面積原則上不少于15平方公里，多年平均降雨量不低于400毫米。優先鼓勵舊城改造項目。包括城市水系統、城市園林綠地、市政道路、綠色建筑小區等。

（二）競爭性評審。 

重點評審以下內容：

1.總體思路是否清晰。貫徹落實習近平總書記提出的“節水優先、空間均衡、系統治理、兩手發力”治水思路，按照海綿城市建設的總體要求和城市的特點，提出的思路是否清晰、準確。

2.地方政府重視程度。省級、市級政府推進試點工作的意愿是否強烈，是否有決心、有信心、有能力將試點工作打造成可示范推廣的樣板工程；是否建立各部門協調聯動機制等。

3.目標合理性。是否以將城市建設成具有吸水、蓄水、凈水和釋水功能的海綿體，提高城市防洪排澇減災能力、改善城市生態環境、緩解城市水資源壓力為目標。試點城市年徑流總量目標控制率是否達到《海綿城市建設技術指南》的要求，排水防澇標準、防洪標準是否達到國家有關技術規范。

4.項目可行性。項目是否符合城市總體規劃及城市水系統、園林綠化、道路交通等專項規劃；對城市排水防澇、防洪能力和風險是否有全面評估；是否符合城市排水防澇、防洪設施建設標準，并具有技術可行性等。

5.投融資模式創新性。包括投資規模是否經濟合理，建設和運營成本核算是否清晰，是否有效整合現有資金渠道加大政府投入，是否客觀評價地方財力可承受度，建設和運營模式是否有效采取政府和社會資本合作（PPP）模式，采取PPP模式部分投資占項目總投資比例，是否充分體現“以地方及社會投入為主”，是否能夠實現政府和社會資本的有效合作等。

6.配套措施完整性。是否將海綿城市建設要求納入“兩證一書”、施工圖審查、開工許可、竣工驗收等城市規劃建設管控環節；是否建立城市河湖水系的保護與管理機制，是否建立低影響開發控制和雨水調蓄利用的建設管理制度；是否建立充分有效可持續的投入機制，是否建立合理的標準體系；是否建立有效的暴雨內澇監測預警體系，是否健全城市排水防澇和防洪應急管理體系、應急機制和應急預案；是否采取有效措施加強能力建設（如組織機構、人員培訓、搶險能力等）等。

三、實施方案編制

實施方案應體現“規劃引領、生態優先、安全為重、因地制宜、統籌建設、全面協調、技術先進”等基本原則，實施期為2015-2017年（至少含1年的項目運營期）。主要包括以下內容：

（一）城市現狀。

包括城市區位條件、地形地貌、地質水文條件、降雨特性、洪澇特點、水資源條件、水環境與水生態狀況等；城市社會經濟概況、行政區劃、2012-2014年財政收支情況；城市河湖水系、城市排水防澇系統現狀，城市防洪、排水防澇能力與內澇風險評估，面臨問題與對策出路等。

（二）實施目標任務。

包括項目建設指導思想和基本原則、建設范圍、總體目標，項目實施目標年度考核指標（例如年徑流總量目標控制率、排水防澇標準、防洪標準等），制度機制建設目標（城市藍線劃定與保護、河湖水系的保護與管理、低影響開發控制和雨水調蓄利用、持續穩定的投入、城市洪澇災害應急管理等）、能力建設目標（如城市暴雨預報預警體系、應急預案體系、技術標準規范、應急管理組織機構及人員、搶險能力）等。

（三）實施項目內容。

說明城市總體規劃及海綿城市建設相關專項規劃編制報批情況；圍繞海綿城市建設要求、最嚴格水資源管理制度，提出“滲、滯、蓄、凈、用、排”等工程總體布局和項目實施方案。通過技術經濟比較，確定各項工程措施的建設內容、建設標準，明確投資規模、資金來源、執行進度安排、近期建設規劃、項目進展情況等。

（四）保障措施。

包括標準體系建設、投入機制建設、績效考核和監督機制建設、其他制度機制建設、能力建設等保障性措施。

四、其他說明事項

各省份可根據評審內容提供相關證明材料。各省份提交財政部、住房城鄉建設部、水利部的所有材料均通過信息平臺上傳電子版（正式文件上傳掃描件）。

財政部經濟建設司聯系方式

 

電話：010-68552890，郵箱：jjstzc@sina.com

住房城鄉建設部建設司聯系方式

電話：010-58933160，郵箱：chengshui@mail.cin.gov.cn

水利部規劃計劃司聯系方式

電話：010-63202984，郵箱：jhyc@mwr.gov.cn

財政部信息平臺：財政部內網/財政專項建設資金網/海綿城市試點系統

3.10 關于開展中央財政支持海綿城市建設試點工作的通知  

財建[2014]838號

各省、自治區財政廳（局）、住房城鄉建設廳（局、委）、水利廳（局），直轄市財政局、建委（交通委、園林局、市容園林委、綠化市容局、市政管委）、水利（水務）局，計劃單列市財政局、城建局（城管局、市政公用局、園林局）、水利（水務）局：

　　根據習近平總書記關于“加強海綿城市建設”的講話精神和近期中央經濟工作會要求，經研究，財政部、住房城鄉建設部、水利部決定開展中央財政支持海綿城市建設試點工作。現將有關事項通知如下：

　　一、中央財政對海綿城市建設試點給予專項資金補助，一定三年，具體補助數額按城市規模分檔確定，直轄市每年6億元，省會城市每年5億元，其他城市每年4億元。對采用PPP模式達到一定比例的，將按上述補助基數獎勵10%。

　　二、試點城市由省級財政、住房城鄉建設、水利部門聯合申報。試點城市應將城市建設成具有吸水、蓄水、凈水和釋水功能的海綿體，提高城市防洪排澇減災能力。試點城市年徑流總量目標控制率應達到住房城鄉建設部《海綿城市建設技術指南》要求。試點城市按三年滾動預算要求編制實施方案，實施方案編制指南另行印發。

　　三、采取競爭性評審方式選擇試點城市。財政部、住房城鄉建設部、水利部將對申報城市進行資格審核。對通過資格審核的城市，財政部、住房城鄉建設部、水利部將組織城市公開答辯，由專家進行現場評審，現場公布評審結果。

　　四、對試點工作開展績效評價。財政部、住房城鄉建設部、水利部定期組織績效評價，并根據績效評價結果進行獎罰。評價結果好的，按中央財政補助資金基數10%給予獎勵；評價結果差的，扣回中央財政補助資金。具體績效評價辦法另行制訂。

　　五、各地財政、住房城鄉建設、水利部門應高度重視此項工作，積極謀劃，組織有關城市做好實施方案編制工作，研究制定配套政策。具體申報工作另行通知。

　　2014年12月31日

 

 

3.11 關于進一步做好政府和社會資本合作項目示范工作的通知    

財金[2015]57號

各省、自治區、直轄市、計劃單列市財政廳（局），新疆生產建設兵團財務局： 

　　為貫徹落實《國務院辦公廳轉發財政部 發展改革委 人民銀行關于在公共服務領域推廣政府和社會資本合作模式指導意見的通知》（國辦發﹝2015﹞42號）精神，加快推進政府和社會資本合作（PPP）項目示范工作，盡早形成一批可復制、可推廣的實施范例，助推更多項目落地實施，現通知如下： 

　　一、加快推進首批示范項目實施 

　　（一）高度重視PPP項目示范工作。項目示范是財政部門規范推廣PPP模式的重要抓手。各級財政部門要切實加強示范項目的組織領導，配備必要的業務骨干人員，保證各項工作有序推進。示范項目所在地財政部門要加強協調，督促項目實施單位加快推進項目實施，跟蹤進展情況，對項目實施過程中的難點和問題，要積極協調解決，重大情況及時向上級財政部門報告。 

　　（二）確保示范項目實施質量。要嚴格執行國務院和財政部等部門出臺的一系列制度文件，科學編制實施方案，合理選擇運作方式，認真做好評估論證，擇優選擇社會資本，加強項目實施監管。項目采購要嚴格執行《政府采購法》、《政府和社會資本合作項目政府采購管理辦法》（財庫〔2014〕215號）等規定，充分引入競爭機制，保證項目實施質量。要發揮政府集中采購降低成本的優勢，確定合理的收費標準，通過政府采購平臺選擇一批能力較強的專業中介機構，為示范項目實施提供技術支持。嚴禁通過保底承諾、回購安排、明股實債等方式進行變相融資，將項目包裝成PPP項目。 

　　（三）切實履行財政監督管理職責。示范項目所在地財政部門要認真做好示范項目物有所值定性分析和財政承受能力論證，有效控制政府支付責任，合理確定財政補助金額，每一年度全部PPP項目需要從預算中安排的支出責任占一般公共預算支出比例應當不超過10%。省級財政部門要統計監測所有PPP項目的政府支付責任并報財政部備案，加強示范項目管理，督促下級財政部門嚴格履行合同約定，保護社會資本的合法權益，切實維護政府信用。 

　　（四）及時上報示范項目實施信息。對于示范項目的實施方案、合作伙伴選擇、物有所值評估、財政承受能力論證等，項目所在地財政部門要將有關情況報送省級財政部門備案，并通過財政部PPP綜合信息平臺及時填報相關信息。在示范項目建設和運營階段，財政部將不定期組織對示范項目實施情況進行督導，督促項目實施單位依法充分披露相關信息。 

　　二、組織上報第二批備選示范項目 

　　（五）在公共服務領域廣泛征集適宜采用PPP模式的項目。根據《國務院辦公廳轉發財政部 發展改革委 人民銀行關于在公共服務領域推廣政府和社會資本合作模式指導意見的通知》（國辦發〔2015〕42號），地方各級財政部門要在能源、交通運輸、水利、環境保護、農業、林業、科技、保障性安居工程、醫療、衛生、養老、教育、文化等公共服務領域，篩選征集適宜采用PPP模式的項目，加快建立項目庫。 

　　（六）確保上報備選示范項目具備相應基本條件。項目要納入城市總體規劃和各類專項規劃，新建項目應已按規定程序做好立項、可行性論證等項目前期工作。項目所在行業已印發開展PPP模式相關規定的，要同時滿足相關規定。政府和社會資本合作期限原則上不低于10年。對采用建設-移交（BT）方式的項目，通過保底承諾、回購安排等方式進行變相融資的項目，財政部將不予受理。 

　　（七）優先支持融資平臺公司存量項目轉型為PPP項目。重點推進符合條件的融資平臺公司存量項目，通過轉讓-運營-移交（TOT）、改建-運營-移交（ROT）等方式轉型為PPP項目。存量項目債務應納入地方政府性債務管理系統，或2013年全國政府性債務審計范圍。對合同變更成本高，融資結構調整成本高，原債權人不同意轉換，不能化解政府性債務風險、降低債務成本和實現“物有所值”的項目，財政部將不予受理。 

　　（八）認真組織備選示范項目篩選上報。請各省、自治區、直轄市、計劃單列市財政廳（局）按照上述要求，嚴格篩選上報適宜采用PPP模式的第二批備選示范項目，將項目采用PPP模式的初步方案（附件1）、以及PPP示范項目申報表（附件2）和基本信息表（附件3），于2015年7月15日前書面（含電子版，下載網址：http://jrs.mof.gov.cn/ppp/）報送財政部（金融司，聯系人張帆，010-68551078；PPP中心，聯系人劉寶軍，010-88659335）。申請第二批示范項目時，項目所在地政府或政府授權實施機構應當提交項目規范實施承諾書，承諾在項目實施各操作環節中，將嚴格執行財政部一系列制度規范，盡快完成項目實施，并保證項目實施質量。 

　　三、構建激勵相容的政策保障機制 

　　（九）建立“能進能出”的項目示范機制。對已列入示范項目名單的項目，如項目交易結構發生重大變化不能采用PPP模式，或一年后仍未能進入采購階段的，將被調出示范項目名單。示范項目建設完成后，財政部將組織專家對前期實施情況進行驗收，重點審查示范項目是否符合PPP模式的必備特征。符合PPP模式特征的，將作為實施范例進行推廣。不符合PPP模式特征的，財政部將督促實施單位進行整改，或不再作為示范項目推廣。 

　　（十）加強業務指導和技術支持。財政部將建立PPP綜合信息平臺，加快推進專家庫和項目庫建設，抓緊出臺PPP項目財政管理辦法、物有所值操作指引等配套實施細則，為PPP項目示范工作提供必要的業務指導和技術支持。在示范項目實施全過程中，財政部相關司局及PPP中心將進行跟蹤指導，推動示范項目順利實施。 

　　（十一）完善示范項目扶持政策體系。鼓勵符合條件的示范項目用好用足現行各項扶持政策，按規定申請城鎮保障性安居工程貸款貼息、中央財政支持海綿城市建設試點和地下綜合管廊試點政策中對PPP傾斜支持獎勵政策等政策支持。中央財政加快推動設立PPP基金，研究出臺“以獎代補”措施，符合條件的示范項目將優先獲得支持。 

　　附件：1.   __項目采用PPP模式的初步方案 
          2.   __省（區、市）PPP示范項目申報表 
          3.   __省（區、市）PPP示范項目基本信息表

　　　  財政部 

　　2015年6月25日

 

 

 

附件1：

 

 

       項目采用PPP模式的初步方案

 

一、項目基本情況

包括但不限于項目名稱、類型（在建或建成）、地點、聯系人；項目建設的必要性、前期工作合規性（可研、環評、土地等）、技術路線、所處階段（申報、設計、融資、采購、施工、運行）、開工和計劃完成時間；總投資及資本構成、資產負債、股權結構、融資結構及主要融資成本、收益情況（總收益、收入來源、收費價格和定價機制）；政府現有支持安排、社會資本介入情況（如有）；糾紛情況（如有）等。

二、可行性分析

包括但不限于對本通知要求滿足情況的分析、行業主管部門和融資平臺意愿、項目對社會資本的吸引力分析、債權人轉換配合意愿及擔保解除可能性等。

項目采用PPP模式要進行“物有所值”定性分析，重點關注PPP與政府傳統采購模式相比能否增加供給，優化風險分擔，降低項目全生命周期成本，提高運營效率，促進創新和競爭。

三、初步實施安排

包括但不限于政府和社會資本的權利義務、風險分擔、PPP運作方式、投融資結構、政府配套安排、合同期限、收益回報方式、收費定價調整機制、財政可承受能力評估、合作伙伴選擇方式、項目公司（SPV）設立情況等。

四、財務測算

包括但不限于投資回報測算、現金流量分析、項目財務狀況、項目存續期間政府補貼情況等。

 

附件2：
省（區、市）PPP示范項目申報表
填表單位（章）:					填表日期：
項目基本信息	項目名稱		項目類型	□存量 □新建	行業
	項目所在地			項目總投資 （萬元）
	項目合作內容
	項目實施機構			第三方中介機構 （如有）
	項目聯系人		聯系電話		手機
項目識別	項目發起方式
	項目合作期限
	項目運作方式
	是否開展物有所值評價及評價過程和結果
	是否開展財政承受能力論證及論證過程和結果
項目準備	風險分配框架
	項目融資結構
	收益回報機制
	政府配套安排
	實施方案批準情況
項目采購	是否已選擇社會資本合作方及采購方式和結果
	是否已簽訂項目合同及簽訂時間
項目執行	項目公司組建情況
	項目融資進展情況
	項目建設進度
	運營績效表現
填表人：			聯系電話：		郵箱：

附件3：
省（區、市）PPP示范項目基本信息表
項目基本情況信息	項目名稱 (必填）		項目類型 （必選）		當前項目狀態 （必選）
	示范或推薦項目的級別		評選單位		項目總投資（萬元）
	項目所屬省（區、市)（可選）		市(區）		縣
	實施機構 (必填）		實施機構聯系人		實施機構聯系人電話
	所屬行業1 （必選）		所屬行業2（如果前列選擇其他，此處可填）		行業子領域
	第三方專業機構信息 （如有）
	組織機構代碼	機構名稱	委托方	項目經理	聯系電話	手機號碼		主要服務內容
	項目運作方式（必選）：		回報機制（必選）：		項目網址：
	項目概況
一、項目識別	項目發起時間（必填）		項目發起類型 （必選）		項目發起人名稱
	計劃開發年度
	物有所值評價 （描述）
	財政承受能力論證 （描述）
	項目產出物說明
	序號	年度	產出物	計量單位	數量	備注
	1
	2
	3

 

3.12 關于鼓勵和引導社會資本參與重大水利工程建設運營

的實施意見  

發改農經[2015]488號

各省、自治區、直轄市、新疆生產建設兵團發展改革委、財政廳（局）、水利（水務）廳（局）：

 

水利是國民經濟和社會發展的重要基礎設施。對具備一定條件的重大水利工程，通過深化改革向社會投資敞開大門，建立權利平等、機會平等、規則平等的投資環境和合理的投資收益機制，放開增量，盤活存量，加強試點示范，鼓勵和引導社會資本參與工程建設和運營，有利于優化投資結 構，建立健全水利投入資金多渠道籌措機制；有利于引入市場競爭機制，提高水利管理效率和服務水平；有利于轉變政府職能，促進政府與市場有機結合、兩手發力；有利于加快完善水安全保障體系，支撐經濟社會可持續發展。根據黨的十八屆三中、四中全會精神和《國務院關于創新重點領域投融資機制鼓勵社會投資的指導意見》（國發[2014]60號）有關要求，結合水利實際，提出如下實施意見。

一、 明確參與范圍和方式

（一）拓寬社會資本進入領域。除法律、法規、規章特殊規定的情形外，重大水利工程建設運營一律向社會資本開放。只要是社會資本，包括符合條件的各類國有企業、民營企業、外商投資企業、混合所有制企業，以及其他投資、經營主體愿意投入的重大水利工程，原則上應優先考慮社會資本參與建設和運營。鼓勵統籌城鄉供水，實行水源工程、供水排水、污水處理、中水回用等一體化建設運營。

（二）合理確定項目參與方式。盤活現有重大水利工程國有資產，選擇一批工程通過股權出讓、委托運營、整合改制等方式，吸引社會資本參與，籌得的資金用于新工程建設。對新建項目，要建立健全政府和社會資本合作（PPP）機制，鼓勵社會資本以特許經營、參股控股等多種形式參與重大水利工程建設運營。其中，綜合水利樞紐、大城市供排水管網的建設經營需按規定由中方控股。對公益性較強、沒有直接收益的河湖堤防整治等水利工程建設項目，可通過與經營性較強項目組合開發、按流域統一規劃實施等方式，吸引社會資本參與。

（三）規范項目建設程序。重大水利工程按照國家基本建設程序組織建設。要及時向社會發布鼓勵社會資本參與的項目公告和項目信息，按照公開、公平、公正的原則通過招標等方式擇優選擇投資方，確定投資經營主體，由其組織編制前期工作文件，報有關部門審查審批后實施。實行核準制的項目，按程序編制核準項目申請報告；實行審批制的項目，按程序編制審批項目建議書、可行性研究報告、初步設計，根據需要可適當合并簡化審批環節。

（四）簽訂投資運營協議。社會資本參與重大水利工程建設運營，縣級以上人民政府或其授權的有關部門應與投資經營主體通過簽訂合同等形式，對工程建設運營中的資產產權關系、責權利關系、建設運營標準和監管要求、收入和回報、合同解除、違約處理、爭議解決等內容予以明確。政府和投資者應對項目可能產生的政策風險、商業風險、環境風險、法律風險等進行充分論證，完善合同設計，健全糾紛解決和風險防范機制。

二、完善優惠和扶持政策

（五）保障社會資本合法權益。社會資本投資建設或運營管理重大水利工程，與政府投資項目享有同等政策待遇，不另設附加條件。社會資本投資建設或運營管理的重大水利工程，可按協議約定依法轉讓、轉租、抵押其相關權益；征收、征用或占用的，要按照國家有關規定或約定給予補償或者賠償。

（六）充分發揮政府投資的引導帶動作用。重大水利工程建設投入，原則上按功能、效益進行合理分攤和籌措，并按規定安排政府投資。對同類項目，中央水利投資優先支持引入社會資本的項目。政府投資安排使用方式和額度，應根據不同項目情況、社會資本投資合理回報率等因素綜合確定。公益性部分政府投入形成的資產歸政府所有，同時可按規定不參與生產經營收益分配。鼓勵發展支持重大水利工程的投資基金，政府可以通過認購基金份額、直接注資等方式予以支持。

（七）完善項目財政補貼管理。對承擔一定公益性任務、項目收入不能覆蓋成本和收益，但社會效益較好的政府和社會資本合作(PPP)重大水利項目，政府可對工程維修養護和管護費等給予適當補貼。財政補貼的規模和方式要以項目運營績效評價結果為依據，綜合考慮產品或服務價格、建設成本、運營費用、實際收益率、財政中長期承受能力等因素合理確定、動態調整，并以適當方式向社會公示公開。

（八）完善價格形成機制。完善主要由市場決定價格的機制，對社會資本參與的重大水利工程供水、發電等產品價格，探索實行由項目投資經營主體與用戶協商定價。鼓勵通過招標、電力直接交易等市場競爭方式確定發電價格。需要由政府制定價格的，既要考慮社會資本的合理回報，又要考慮用戶承受能力、社會公眾利益等因素；價格調整不到位時，地方政府可根據實際情況安排財政性資金，對運營單位進行合理補償。

（九）發揮政策性金融作用。加大重大水利工程信貸支持力度，完善貼息政策。允許水利建設貸款以項目自身收益、借款人其他經營性收入等作為還款來源，允許以水利、水電等資產作為合法抵押擔保物，探索以水利項目收益相關的權利作為擔保財產的可行性。積極拓展保險服務功能，探索形成“信貸+保險"合作模式，完善水利信貸風險分擔機制以及融資擔保體系。進一步研究制定支持從事水利工程建設項目的企業直接融資、債券融資的政策措施，鼓勵符合條件的上述企業通過IPO（首次公開發行股票并上市）、增發、企業債券、項目收益債券、公司債券、中期票據等多種方式籌措資金。

（十）推進水權制度改革。開展水權確權登記試點，培育和規范水權交易市場，積極探索多種形式的水權交易流轉方式，鼓勵開展地區間、用水戶間的水權交易，允許各地通過水權交易滿足新增合理用水需求，通過水權制度改革吸引社會資本參與水資源開發利用和節約保護。依法取得取水權的單位或個人通過調整產品和產業結構、改革工藝、節水等措施節約水資源的，可在取水許可有效期和取水限額內，經原審批機關批準后，依法有償轉讓其節約的水資源。在保障灌溉面積、灌溉保證率和農民利益的前提下，建立健全工農業用水水權轉讓機制。

（十一）實行稅收優惠。社會資本參與的重大水利工程，符合《公共基礎設施項目企業所得稅優惠目錄》、《環境保護、節能節水項目企業所得稅優惠目錄》規定條件的，自項目取得第一筆生產經營收入所屬納稅年度起，第一年至第三年免征企業所得稅，第四年至第六年減半征收企業所得稅。

（十二）落實建設用地指標。國家和各省（自治區、直轄市）土地利用年度計劃要適度向重大水利工程建設傾斜，予以優先保障和安排。項目庫區（淹沒區）等不改變用地性質的用地，可不占用地計劃指標，但要落實耕地占補平衡。重大水利工程建設的征地補償、耕地占補平衡實行與鐵路等國家重大基礎設施建設項目同等政策。

三、落實投資經營主體責任

（十三）完善法人治理結構。項目投資經營主體應依法完善企業法人治理結構，健全和規范企業運行管理、產品和服務質量控制、財務、用工等管理制度，不斷提高企業經營管理和服務水平。改革完善項目國有資產管理和授權經營體制，以管資本為主加強國有資產監管，保障國有資產公益性、戰略性功能的實現。

（十四）認真履行投資經營權利義務。項目投資經營主體應嚴格執行基本建設程序，落實項目法人責任制、招標投標制、建設監理制和合同管理制，對項．目的質量、安全、進度和投資管理負總貴。已通過招標方式選定的特許經營項目投資人依法能夠自行建設、生產或者提供的，可以不進行招標。要建立健全質量安全管理體系和工程維修養護機制，按照協議約定的期限、數量、質量和標準提供產品或服務，依法承擔防洪、抗旱、水資源節約保護等責任和義務，鳳從國家防汛抗旱、水資源統一調度。要嚴格執行工程建設運行管理的有關規章制度、技術標準，加強日常檢查檢修和維修養護，保障工程功能發揮和安全運行。

四、加強政府服務和監管

（十五）加強信息公開。發展改革、財政、水利等部門要及時向社會公開發布水利規劃、行業政策、技術標準、建設項目等信息，保障社會資本投資主體及時享有相關信息。加強項目前期論證、征地移民、建設管理等方面的協調和指導，為工程建設和運營創造良好條件。積極培育和發展為社會投資提供咨詢、技術、管理和市場信息等服務的市場中介組織。

（十六）加快項目審核審批。深化行政審批制度改革，建立健全重大水利項目審批部際協調機，優化審核審批流程，創新審核審批方式，開辟綠色通道，加快審核審批進度。地方也要建立相應的協調機制和綠色通道。對于法律、法規沒有明確規定作為項目審批前置條件的行政審批事項，一律放在審批后、開工前完成。

（十七）強化實施監管。水行政主管部門應依法加強對工程建設運營及相關活動的監督管理，維護公平競爭秩序，建立健全水利建設市場信用體系，強化質量、安全督，依法開展檢查、驗收和責任追究，確保工程質量、安全和公益性效益的發揮。發展改革、財政、城鄉規劃、土地、環境等主管部門也要按職責依法加強投資、規劃、用地、環保等監管。落實大中型水利水電工程移民安置工作責任，由移民區和移民安置區縣級以上地方人民政府負責移民安置規劃的織實施。

（十八）落實應急預案。政府有關部門應加強對項目投資經營主體應對自然災害等突發事件的指導，監督投資經營主體完善和落實各類應預案。在發生危及或可能危及公共利益、公共安全等緊急情況時，政府可采取應急管制措施。

（十九）完善退出機制。政府有關部門應建立健全社會資本退出機制，在嚴格清產核資、落實項目資產處理和建設與運行后續方案的情況下，允許社會資本退出，妥善做好項目移交接管，確保水利工程的順利實施和持續安全運行，維護社會資本的合法權益，保證公共利益不受侵害。

（二十）強后評價和績效評價。開展社會資本參與重大水利工程項目后評價和績效評價，建立健全評價體系和方式方法，根據評價結果，依據合同約定對價格或補貼等進行調整，提高政府投資決策水平和投資效益，激勵社會資本通過管理、技術創新提高公共服務質量和水平。

（二十一）加強風險管理。各級財政部門要做好財政承受能力論證，根據本地區財力狀況、債務負擔水平等合理確定財政補貼、政府付費等財政支出規模，項目全生命周期內的財政支出總額應控制在本級政府財政支出的一定比例內，減少政府不必要的財政負擔。各省級發展改革委要將符合條件的水利項目納入PPP項目庫，及時跟蹤調度、梳理匯總項目實施進展，并按月報送情況。各省級財政部門要建立PPP項目名錄管理制度和財政補貼支出統計監測制度，對不符合條件的項目，各級財政部門不得納入名錄，不得安排各類形式的財政補貼等財政支出。

五、做好組織實施

（二十二）加強組織領導。各地要結合本地區實際情況，抓緊制訂鼓勵和引導社會資本參與重大水利工程建設運營的具體實施辦法和配套政策措施。發展改革、財政、水利等部門要按照各自職責分工，認真做好落實工作。

（二十三）開展試點示范。國家發展改革委、財政部、水利部選擇一批項目作為國家層面聯系的試點，加強跟蹤指導，及時總結經驗，推動完善相關政策，發揮示范帶動作用，爭取盡快探索形成可復制、可推廣的經驗。各省（區、市）和新疆生產建設兵團也要因地制宜選擇一批項目開展試點。

（二十四）搞好宣傳引導。各地要大力宣傳吸引社會資本參與重大水利工程建設的政策、方案和措施，宣傳社會資本在促進水利發展，特別是在重大水利工程建設運營方面的積極作用，讓社會資本了解參與方式、運營方式、盈利模式、投資回報等相關政策，穩定市場預期，為社會資本參與工程建設運營營造良好社會環境和輿論氛圍。

 

 

國家發展改革委       財政部         水利部

                                            2015年3月17日

 

 

 

 

 

 

 

 

 

第四章  部委制度文件

4.1 基礎設施和公用事業特許經營管理辦法

    第一章 總則

    第一條 為鼓勵和引導社會資本參與基礎設施和公用事業建設運營，提高公共服務質量和效率，保護特許經營者合法權益，保障社會公共利益和公共安全，促進經濟社會持續健康發展，制定本辦法。

    第二條 中華人民共和國境內的能源、交通運輸、水利、環境保護、市政工程等基礎設施和公用事業領域的特許經營活動，適用本辦法。

    第三條 本辦法所稱基礎設施和公用事業特許經營，是指政府采用競爭方式依法授權中華人民共和國境內外的法人或者其他組織，通過協議明確權利義務和風險分擔，約定其在一定期限和范圍內投資建設運營基礎設施和公用事業并獲得收益，提供公共產品或者公共服務。

第四條 基礎設施和公用事業特許經營應當堅持公開、公平、公正，保護各方信賴利益，并遵循以下原則：

（一）發揮社會資本融資、專業、技術和管理優勢，提高公共服務質量效率；

（二）轉變政府職能，強化政府與社會資本協商合作；

（三）保護社會資本合法權益，保證特許經營持續性和穩定性；

    （四）兼顧經營性和公益性平衡，維護公共利益。

    第五條 基礎設施和公用事業特許經營可以采取以下方式：

    （一）在一定期限內，政府授予特許經營者投資新建或改擴建、運營基礎設施和公用事業，期限屆滿移交政府；

    （二）在一定期限內，政府授予特許經營者投資新建或改擴建、擁有并運營基礎設施和公用事業，期限屆滿移交政府；

    （三）特許經營者投資新建或改擴建基礎設施和公用事業并移交政府后，由政府授予其在一定期限內運營；

    （四）國家規定的其他方式。

    第六條 基礎設施和公用事業特許經營期限應當根據行業

特點、所提供公共產品或服務需求、項目生命周期、投資回收期等綜合因素確定，最長不超過30 年。對于投資規模大、回報周期長的基礎設施和公用事業特許經營項目（以下簡稱特許經營項目）可以由政府或者其授權部門與特許經營者根據項目實際情況，約定超過前款規定的特許經營期限。

    第七條 國務院發展改革、財政、國土、環保、住房城鄉建設、交通運輸、水利、能源、金融、安全監管等有關部門按照各自職責，負責相關領域基礎設施和公用事業特許經營規章、政策制定和監督管理工作。縣級以上地方人民政府發展改革、財政、國土、環保、住房城鄉建設、交通運輸、水利、價格、能源、金融監管等有關部門根據職責分工，負責有關特許經營項目實施和監督管理工作。

    第八條 縣級以上地方人民政府應當建立各有關部門參加的基礎設施和公用事業特許經營部門協調機制，負責統籌有關政策措施，并組織協調特許經營項目實施和監督管理工作。

    第二章 特許經營協議訂立

    第九條 縣級以上人民政府有關行業主管部門或政府授權部門（以下簡稱項目提出部門）可以根據經濟社會發展需求，以及有關法人和其他組織提出的特許經營項目建議等，提出特許經營項目實施方案。特經營項目應當符合國民經濟和社會發展總體規劃、主體功能區規劃、區域規劃、環境保護規劃和安全生產規劃等專項規劃、土地利用規劃、城鄉規劃、中期財政規劃等，并且建設運營標準和監管要求明確。項目提出部門應當保證特許經營項目的完整性和連續性。

    第十條 特許經營項目實施方案應當包括以下內容：

    （一）項目名稱；

    （二）項目實施機構；

    （三）項目建設規模、投資總額、實施進度，以及提供公共產品或公共服務的標準等基本經濟技術指標；

    （四）投資回報、價格及其測算；

    （五）可行性分析，即降低全生命周期成本和提高公共服務質量效率的分析估算等；

    （六）特許經營協議框架草案及特許經營期限；

    （七）特許經營者應當具備的條件及選擇方式；

    （八）政府承諾和保障；

    （九）特許經營期限屆滿后資產處置方式；

    （十）應當明確的其他事項。

    第十一條 項目提出部門可以委托具有相應能力和經驗的第三方機構，開展特許經營可行性評估，完善特許經營項目實施方案。需要政府提供可行性缺口補助或者開展物有所值評估的，由財政部門負責開展相關工作。具體辦法由國務院財政部門另行制定。

    第十二條 特許經營可行性評估應當主要包括以下內容：

    （一）特許經營項目全生命周期成本、技術路線和工程方案的合理性，可能的融資方式、融資規模、資金成本，所提供公共

服務的質量效率，建設運營標準和監管要求等；

    （二）相關領域市場發育程度，市場主體建設運營能力狀況和參與意愿；

    （三）用戶付費項目公眾支付意愿和能力評估。

    第十三條 項目提出部門依托本級人民政府根據本辦法第八條規定建立的部門協調機制，會同發展改革、財政、城鄉規劃、國土、環保、水利等有關部門對特許經營項目實施方案進行審查。經審查認為實施方案可行的，各部門應當根據職責分別出具書面審查意見。項目提出部門綜合各部門書面審查意見，報本級人民政府或其授權部門審定特許經營項目實施方案。

    第十四條 縣級以上人民政府應當授權有關部門或單位作為實施機構負責特許經營項目有關實施工作，并明確具體授權范圍。

    第十五條 實施機構根據經審定的特許經營項目實施方案，應當通過招標、競爭性談判等競爭方式選擇特許經營者。特許經營項目建設運營標準和監管要求明確、有關領域市場競爭比較充分的，應當通過招標方式選擇特許經營者。

    第十六條 實施機構應當在招標或談判文件中載明是否要求成立特許經營項目公司。

    第十七條 實施機構應當公平擇優選擇具有相應管理經驗、專業能力、融資實力以及信用狀況良好的法人或者其他組織作為特許經營者。鼓勵金融機構與參與競爭的法人或其他組織共同制定投融資方案。特許經營者選擇應當符合內外資準入等有關法律、行政法規規定。依法選定的特許經營者，應當向社會公示。

    第十八條 實施機構應當與依法選定的特許經營者簽訂特許經營協議。需要成立項目公司的，實施機構應當與依法選定的投資人簽訂初步協議，約定其在規定期限內注冊成立項目公司，并與項目公司簽訂特許經營協議。特許經營協議應當主要包括以下內容：

    （一）項目名稱、內容；

    （二）特許經營方式、區域、范圍和期限；

    （三）項目公司的經營范圍、注冊資本、股東出資方式、出資比例、股權轉讓等；

    （四）所提供產品或者服務的數量、質量和標準；

    （五）設施權屬，以及相應的維護和更新改造；

    （六）監測評估；

    （七）投融資期限和方式；

    （八） 收益取得方式，價格和收費標準的確定方法以及調整程序；

    （九）履約擔保；

    （十）特許經營期內的風險分擔；

    （十一）政府承諾和保障；

    （十二）應急預案和臨時接管預案；

    （十三）特許經營期限屆滿后，項目及資產移交方式、程序和要求等；

    （十四）變更、提前終止及補償；

    （十五）違約責任；

    （十六）爭議解決方式；

    （十七）需要明確的其他事項。

    第十九條 特許經營協議根據有關法律、行政法規和國家規定，可以約定特許經營者通過向用戶收費等方式取得收益。向用戶收費不足以覆蓋特許經營建設、運營成本及合理收益的，可由政府提供可行性缺口補助，包括政府授予特許經營項目相關的其它開發經營權益。

第二十條特許經營協議應當明確價格或收費的確定和調整機制。特許經營項目價格或收費應當依據相關法律、行政法規規定和特許經營協議約定予以確定和調整。

    第二十一條 政府可以在特許經營協議中就防止不必要的同類競爭性項目建設、必要合理的財政補貼、有關配套公共服務和基礎設施的提供等內容作出承諾，但不得承諾固定投資回報和其他法律、行政法規禁止的事項。

    第二十二條 特許經營者根據特許經營協議，需要依法辦理規劃選址、用地和項目核準或審批等手續的，有關部門在進行審核時，應當簡化審核內容，優化辦理流程，縮短辦理時限，對于本部門根據本辦法第十三條出具書面審查意見已經明確的事項，不再作重復審查。實施機構應當協助特許經營者辦理相關手續。

    第二十三條 國家鼓勵金融機構為特許經營項目提供財務顧問、融資顧問、銀團貸款等金融服務。政策性、開發性金融機構可以給予特許經營項目差異化信貸支持，對符合條件的項目，貸款期限最長可達30 年。探索利用特許經營項目預期收益質押貸款，支持利用相關收益作為還款來源。

    第二十四條 國家鼓勵通過設立產業基金等形式入股提供特許經營項目資本金。鼓勵特許經營項目公司進行結構化融資，發行項目收益票據和資產支持票據等。國家鼓勵特許經營項目采用成立私募基金，引入戰略投資者，發行企業債券、項目收益債券、公司債券、非金融企業債務融資工具等方式拓寬投融資渠道。

    第二十五條 縣級以上人民政府有關部門可以探索與金融機構設立基礎設施和公用事業特許經營引導基金，并通過投資補助、財政補貼、貸款貼息等方式，支持有關特許經營項目建設運營。

    第三章 特許經營協議履行

    第二十六條 特許經營協議各方當事人應當遵循誠實信用原則，按照約定全面履行義務。除法律、行政法規另有規定外，實施機構和特許經營者任何一方不履行特許經營協議約定義務或者履行義務不符合約定要求的，應當根據協議繼續履行、采取補救措施或者賠償損失。

    第二十七條 依法保護特許經營者合法權益。任何單位或者個人不得違反法律、行政法規和本辦法規定，干涉特許經營者合法經營活動。

    第二十八條 特許經營者應當根據特許經營協議，執行有關特許經營項目投融資安排，確保相應資金或資金來源落實。

    第二十九條 特許經營項目涉及新建或改擴建有關基礎設施和公用事業的，應當符合城鄉規劃、土地管理、環境保護、質量管理、安全生產等有關法律、行政法規規定的建設條件和建設標準。

    第三十條 特許經營者應當根據有關法律、行政法規、標準規范和特許經營協議，提供優質、持續、高效、安全的公共產品或者公共服務。

    第三十一條 特許經營者應當按照技術規范，定期對特許經營項目設施進行檢修和保養，保證設施運轉正常及經營期限屆滿后資產按規定進行移交。

    第三十二條 特許經營者對涉及國家安全的事項負有保密義務，并應當建立和落實相應保密管理制度。實施機構、有關部門及其工作人員對在特許經營活動和監督管理工作中知悉的特許經營者商業秘密負有保密義務。

    第三十三條 實施機構和特許經營者應當對特許經營項目建設、運營、維修、保養過程中有關資料，按照有關規定進行歸檔保存。

第三十四條實施機構應當按照特許經營協議嚴格履行有關義務，為特許經營者建設運營特許經營項目提供便利和支持，提高公共服務水平。

行政區劃調整，政府換屆、部門調整和負責人變更，不得影響特許經營協議履行。

    第三十五條 需要政府提供可行性缺口補助的特許經營項目，應當嚴格按照預算法規定，綜合考慮政府財政承受能力和債務風險狀況，合理確定財政付費總額和分年度數額，并與政府年度預算和中期財政規劃相銜接，確保資金撥付需要。

    第三十六條 因法律、行政法規修改，或者政策調整損害特許經營者預期利益，或者根據公共利益需要，要求特許經營者提供協議約定以外的產品或服務的，應當給予特許經營者相應補償。

    第四章 特許經營協議變更和終止

    第三十七條 在特許經營協議有效期內，協議內容確需變更的，協議當事人應當在協商一致基礎上簽訂補充協議。如協議可能對特許經營項目的存續債務產生重大影響的，應當事先征求債權人同意。特許經營項目涉及直接融資行為的，應當及時做好相關信息披露。特許經營期限屆滿后確有必要延長的，按照有關規定經充分評估論證，協商一致并報批準后，可以延長。

    第三十八條 在特許經營期限內，因特許經營協議一方嚴重違約或不可抗力等原因，導致特許經營者無法繼續履行協議約定義務，或者出現特許經營協議約定的提前終止協議情形的，在與債權人協商一致后，可以提前終止協議。特許經營協議提前終止的，政府應當收回特許經營項目，并根據實際情況和協議約定給予原特許經營者相應補償。

    第三十九條 特許經營期限屆滿終止或提前終止的，協議當事人應當按照特許經營協議約定，以及有關法律、行政法規和規定辦理有關設施、資料、檔案等的性能測試、評估、移交、接管、驗收等手續。

第四十條特許經營期限屆滿終止或者提前終止，對該基礎設施和公用事業繼續采用特許經營方式的，實施機構應當根據本辦法規定重新選擇特許經營者。因特許經營期限屆滿重新選擇特許經營者的，在同等條件下，原特許經營者優先獲得特許經營。新的特許經營者選定之前，實施機構和原特許經營者應當制定預案，保障公共產品或公共服務的持續穩定提供。

    第五章 監督管理和公共利益保障

    第四十一條 縣級以上人民政府有關部門應當根據各自職責，對特許經營者執行法律、行政法規、行業標準、產品或服務技術規范，以及其他有關監管要求進行監督管理，并依法加強成本監督審查。縣級以上審計機關應當依法對特許經營活動進行審計。

    第四十二條 縣級以上人民政府及其有關部門應當根據法律、行政法規和國務院決定保留的行政審批項目對特許經營進行監督管理，不得以實施特許經營為名違法增設行政審批項目或審批環節。

    第四十三條 實施機構應當根據特許經營協議，定期對特許經營項目建設運營情況進行監測分析，會同有關部門進行績效評價，并建立根據績效評價結果、按照特許經營協議約定對價格或財政補貼進行調整的機制，保障所提供公共產品或公共服務的質量和效率。實施機構應當將社會公眾意見作為監測分析和績效評價的重要內容。

    第四十四條 社會公眾有權對特許經營活動進行監督，向有關監管部門投訴，或者向實施機構和特許經營者提出意見建議。

    第四十五條 縣級以上人民政府應當將特許經營有關政策措施、特許經營部門協調機制組成以及職責等信息向社會公

開。實施機構和特許經營者應當將特許經營項目實施方案、特許經營者選擇、特許經營協議及其變更或終止、項目建設運營、所提供公共服務標準、監測分析和績效評價、經過審計的上年度財務報表等有關信息按規定向社會公開。特許經營者應當公開有關會計數據、財務核算和其他有關財務指標，并依法接受年度財務審計。

    第四十六條 特許經營者應當對特許經營協議約定服務區域內所有用戶普遍地、無歧視地提供公共產品或公共服務，不得對新增用戶實行差別待遇。

    第四十七條 實施機構和特許經營者應當制定突發事件應急預案，按規定報有關部門。突發事件發生后，及時啟動應急預案，保障公共產品或公共服務的正常提供。

    第四十八條 特許經營者因不可抗力等原因確實無法繼續履行特許經營協議的，實施機構應當采取措施，保證持續穩定提供公共產品或公共服務。

    第六章 爭議解決

    第四十九條 實施機構和特許經營者就特許經營協議履行發生爭議的，應當協商解決。協商達成一致的，應當簽訂補充協議并遵照執行。

    第五十條 實施機構和特許經營者就特許經營協議中的專業技術問題發生爭議的，可以共同聘請專家或第三方機構進行調解。調解達成一致的，應當簽訂補充協議并遵照執行。

    第五十一條 特許經營者認為行政機關作出的具體行政行為侵犯其合法權益的，有陳述、申辯的權利，并可以依法提起行政復議或者行政訴訟。

    第五十二條 特許經營協議存續期間發生爭議，當事各方在爭議解決過程中，應當繼續履行特許經營協議義務，保證公共產品或公共服務的持續性和穩定性。

    第七章 法律責任

    第五十三條 特許經營者違反法律、行政法規和國家強制性標準，嚴重危害公共利益，或者造成重大質量、安全事故或者突發環境事件的，有關部門應當責令限期改正并依法予以行政處罰；拒不改正、情節嚴重的，可以終止特許經營協議；構成犯罪的，依法追究刑事責任。

    第五十四條 以欺騙、賄賂等不正當手段取得特許經營項目的，應當依法收回特許經營項目，向社會公開。

    第五十五條 實施機構、有關行政主管部門及其工作人員不履行法定職責、干預特許經營者正常經營活動、徇私舞弊、濫用職權、玩忽職守的，依法給予行政處分；構成犯罪的，依法追究刑事責任。

    第五十六條 縣級以上人民政府有關部門應當對特許經營者及其從業人員的不良行為建立信用記錄，納入全國統一的信用信息共享交換平臺。對嚴重違法失信行為依法予以曝光，并會同有關部門實施聯合懲戒。

    第八章 附則

    第五十七條 基礎設施和公用事業特許經營涉及國家安全審查的，按照國家有關規定執行。

    第五十八條 法律、行政法規對基礎設施和公用事業特許經營另有規定的，從其規定。本辦法實施之前依法已經訂立特許經營協議的，按照協議約定執行。

    第五十九條 本辦法由國務院發展改革部門會同有關部門負責解釋。

    第六十條 本辦法自2015 年6 月1 日起施行。

4.2 關于運用政府和社會資本合作模式推進公共租賃住房投資建設和運營管理的通知  

財綜[2015]15號

    各省、自治區、直轄市、計劃單列市財政廳（局）、國土資源廳（局）、住房城鄉建設廳（委、局），中國人民銀行上海總部、各分行、營業管理部、省會（首府）城市中心支行、副省級城市中心支行，各省、自治區、直轄市、計劃單列市國家稅務局、地方稅務局、銀監局，新疆生產建設兵團財務局、國土資源局、建設局：

　　為貫徹落實黨的十八屆三中全會精神，提高公共租賃住房供給效率，按照《財政部關于推廣運用政府和社會資本合作模式有關問題的通知》（財金〔2014〕76號）和《財政部關于印發政府和社會資本合作模式操作指南（試行）的通知》（財金〔2014〕113號）有關要求，現就運用政府和社會資本合作模式（Public-Private Partnership）推進公共租賃住房投資建設和運營管理的有關事宜通知如下：

　　一、充分認識運用政府和社會資本合作模式推進公共租賃住房投資建設和運營管理的重要意義

　　政府和社會資本合作模式是政府與社會資本在公共服務領域建立的一種長期合作關系，通過這種合作和管理過程，可以更有效率地為社會提供公共服務。運用這種模式推進公共租賃住房投資建設和運營管理，有利于轉變政府職能，提升保障性住房資源配置效率；有利于消化庫存商品住房，促進房地產市場平穩健康發展；有利于提升政府治理能力，改善住房保障服務。運用政府和社會資本合作模式推進公共租賃住房投資建設和運營管理，作為一項政策創新和制度創新，對于穩增長、調結構、惠民生具有十分重要意義，各地要充分認識這項工作的重要性，積極有序開展試點工作。

　　二、運用政府和社會資本合作模式推進公共租賃住房投資建設和運營管理的基本目標和原則

　　（一）基本目標。通過運用政府和社會資本合作模式，發揮政府與社會資本各自優勢，把政府的政策意圖、住房保障目標和社會資本的運營效率結合起來，逐步建立“企業建房、居民租房、政府補貼、社會管理”的新型公共租賃住房投資建設和運營管理模式，有效提高公共租賃住房服務質量和管理效率。

　　（二）基本原則。

　　1.政府組織，社會參與。政府根據本地區公共租賃住房需求狀況，制定公共租賃住房發展規劃和年度計劃，組織合適的公共租賃住房項目開展政府和社會資本合作試點，選擇社會資本參與投資建設和運營管理公共租賃住房。

　　2.權責清晰，各司其職。在公共租賃住房項目合同中，明確政府與社會資本的各自責任，按照合同約定承擔相應的權利、義務、責任和風險。

　　3.激勵相容，提高效率。通過綜合運用多種政策手段，建立動態調整的租金價格機制，確保社會資本具有穩定合理的投資回報；建立嚴格的績效評價機制，對項目運作、住房保障服務質量和資金使用效率等進行綜合考核評價，確保公共租賃住房項目建設運營達到預期效果。

　　三、公共租賃住房項目政府和社會資本合作模式和條件

　　（一）公共租賃住房政府和社會資本合作項目的基本模式。運用政府和社會資本合作模式推進公共租賃住房投資建設和運營管理，主要是政府選擇社會資本組建公共租賃住房項目公司，項目公司與政府簽訂合同，負責承擔設計、投資建設、運營、維護管理任務，在合同期內通過“承租人支付租金”及必要的“政府政策支持”獲得合理投資回報，依法承擔相應的風險；政府負責提供政策支持，定期調整公共租賃住房租金價格，加強公共租賃住房工程建設及運營維護質量監管。合同期滿后，項目公司終結，并按合同約定作善后處理。政府對項目公司承擔有限責任，不提供擔保或承諾。

　　（二）公共租賃住房政府和社會資本合作項目的基本條件。適合運用政府和社會資本合作模式的公共租賃住房項目應當同時具備以下條件：1.已納入住房保障規劃和年度計劃。2.項目規劃所在區域交通便利，學校、醫院等公共基礎設施配套齊全。3.戶型建筑面積符合公共租賃住房條件。戶型建筑面積以40平方米左右的小戶型為主，單套建筑面積控制在60平方米以內。4.承租公共租賃住房的保障對象數量穩定。5.保障對象按市場租金水平向項目公司繳納住房租金。6.政府按保障對象支付能力給予分檔補貼及其他政策支持。7.公共租賃住房運營期限不少于15年。

    四、公共租賃住房政府和社會資本合作項目的適用范圍

　　適用政府和社會資本合作模式的公共租賃住房項目主要包括：（一）政府自建自管項目；（二）政府收購的符合公共租賃住房條件的存量商品住房項目；（三）符合公共租賃住房條件且手續完備、債務清晰的停工未完工程項目；（四）以企業為主建設管理的公共租賃住房項目。

　　對于存量和在建的項目，特別是債務規模比較大的政府融資平臺公司持有的公共租賃住房，應當在科學評估的基礎上，采取招投標、拍賣、掛牌等法律法規規定的方式將公共租賃住房資產整體轉讓給項目公司，實行規范的政府和社會資本合作模式運作，轉讓收入優先用于償還對應的存量政府債務；對于擬新建和收購的項目，從規劃、設計、投資建設、運營、管理全過程均可按政府和社會資本合作模式運作。

　　五、規范運用政府和社會資本合作模式推進公共租賃住房投資建設和運營管理

　　（一）建立公共租賃住房政府和社會資本合作項目庫。各地應認真梳理、科學甄別適合政府和社會資本合作模式的公共租賃住房項目，建立項目儲備庫。政府和社會資本合作的公共租賃住房項目由市縣財政部門會同同級住房保障部門從存量和新增項目中篩選。

　　（二）做好項目前期論證和準備工作。市縣財政部門會同同級住房保障部門引入第三方中介機構和專家，對擬實施政府和社會資本合作的公共租賃住房項目進行必要性、可行性、經濟性、合規性評估和物有所值評價，論證項目是否滿足政府和社會資本合作項目的必要條件。在此基礎上，財政部門應組織開展政府和社會資本合作項目財政承受能力論證工作，通過識別、測算項目的各項財政支出責任，科學評估項目實施對當前及今后年度財政支出的影響，為項目財政預算管理提供依據，以保障政府切實履行合同義務，有效防范和控制財政風險，促進項目可持續發展。

　　（三）選擇合作伙伴。按照《中華人民共和國政府采購法》、《財政部關于印發<政府和社會資本合作項目政府采購管理辦法>的通知》（財庫〔2014〕215號）等有關法律法規規定，綜合考慮企業資質、經營業績、技術和管理能力、資金實力、服務質量、信譽等因素，擇優選擇公共租賃住房項目合作伙伴。

　　（四）籌組項目公司。按照“政府引導、企業主導、市場運作、利益分享、風險分擔”的原則，由合作企業組建項目公司，具體負責公共租賃住房項目的設計、投資、建設、運營、維護和管理。

　　（五）簽訂合作合同。合同的主要內容應當包括：公共租賃住房項目名稱、建設規模、投資規模、資金籌集、合作期限、戶型結構、運營期限、維修維護責任；住房保障服務的數量、質量和標準；公共租賃住房租金價格及調整機制；合同期滿后項目移交的內容、方式、程序及驗收標準，涉及資產處置的，應當事先約定政府與社會資本收益分享比例；建設和運營管理的風險分擔機制；項目終止的條件、流程和終止補償；違約責任；爭議解決方式等內容。

　　（六）建立監管和績效評價機制。政府對公共租賃住房政府和社會資本合作項目運作、服務質量和資金使用效率等進行全過程監管和綜合考核評價，認真把握和確定服務價格和項目收益指標，加強成本監審、考核評估、價格調整審核，引入第三方進行社會評價，評價結果向社會公示，并作為項目價格、政府補貼、合作期限等調整的依據。

　　六、構建政府支持政府和社會資本合作模式公共租賃住房的政策體系

　　（一）財政政策。市縣財政部門統籌運用各級政府安排用于公共租賃住房的資金，通過貸款貼息方式支持公共租賃住房政府和社會資本合作項目購建和運營管理，具體貼息辦法按照財政部印發的《城鎮保障性安居工程貸款貼息辦法》（財綜〔2014〕76號）規定執行。同時，根據公共租賃住房保障對象的支付能力給予分檔補貼，重點對城鎮低收入住房困難家庭發放租賃補貼，配合同級住房保障部門督促保障對象按照合同約定的市場租金水平向項目公司繳納住房租金。對于試行公共租賃住房政府和社會資本合作項目試點的地區，中央財政不改變城鎮保障性安居工程資金分配方式。

　　（二）稅費政策。對公共租賃住房建設按照國家現行有關規定免收各項行政事業性收費和政府性基金；落實現行有關公共租賃住房購建和運營管理稅收優惠政策。

　　（三）土地政策。一是新建公共租賃住房建設用地可以租賃方式取得，租金收入作為土地出讓收入納入政府性基金預算管理。二是對于新建公共租賃住房項目，以及使用劃撥建設用地的存量公共租賃住房項目，經市縣人民政府批準，政府可以土地作價入股方式注入項目公司，支持公共租賃住房政府和社會資本合作項目，不參與公共租賃住房經營期間收益分享，但擁有對資產的處置收益權。三是在新建公共租賃住房政府和社會資本合作項目中，可以規劃建設一定比例建筑面積的配套商業服務設施用于出租和經營，以實現資金平衡并有合理盈利，但不得用于銷售和轉讓。

　　（四）收購政策。對于收購符合公共租賃住房條件的存量商品住房項目，按照政府搭橋、公司主導、雙方自愿、保本不虧的原則確定收購價格；也可以按當地公共租賃住房建設成本及合理收益率確定收購價格。

　　（五）融資政策。一是銀行業金融機構要在房地產開發貸款大項下建立公共租賃住房開發貸款的明細核算，對公共租賃住房貸款單獨核算、單獨管理、單獨考核，根據自身實際，在依法合規、風險可控的前提下，加大對政府和社會資本合作模式公共租賃住房試點項目的信貸支持力度。二是鼓勵社保基金、保險資金等公共基金通過債權、股權等多種方式支持項目公司融資。三是支持項目公司發行企業債券，適當降低中長期企業債券的發行門檻。四是支持以未來收益覆蓋融資本息的公共租賃住房資產發行房地產投資信托基金（REITs），探索建立以市場機制為基礎、可持續的公共租賃住房投融資模式。

　　七、扎實做好政府和社會資本合作模式公共租賃住房項目實施工作

　　（一）落實工作責任。財政部會同住房城鄉建設部、國家稅務總局等相關部門完善落實財稅支持政策；國土資源部會同財政部完善落實土地供應支持政策；人民銀行、銀監會指導督促金融機構做好金融服務工作。地方各級財政、住房保障、國土、人民銀行、銀監會等部門，按照職責分工落實工作責任。同時，地方各級財政部門要會同住房保障部門結合本地區實際情況，制定政府和社會資本合作模式公共租賃住房項目試點方案，指導項目具體實施工作。

　　（二）建立工作機制。各級財政、住房保障、國土、人民銀行、銀監會等部門，要建立政府和社會資本合作模式公共租賃住房部門聯席會議，專門研究解決運用政府和社會資本合作模式推進公共租賃住房投資建設和運營管理過程中出現的問題，聯席會議各部門要加強協作，密切配合，確保各項政策措施落到實處，規范開展政府和社會資本合作模式公共租賃住房項目試點。

　　（三）開展項目試點。2015年，各地區應當抓緊組織開展政府和社會資本合作模式公共租賃住房項目試點工作，政府和社會資本合作模式公共租賃住房試點項目由市縣財政部門會同同級住房保障部門篩選，報省級財政部門會同住房保障部門共同審核確認后實施。對于市縣篩選的公共租賃住房項目，每省可選擇一定數量的項目開展試點。對于擬實施的試點項目，省級財政部門應當會同住房保障部門將項目區位、投資規模、建筑面積和套數、合作方式、合作期限、資金來源等情況報財政部、住房城鄉建設部備案。

                   財政部 國土資源部 住房城鄉建設部

中國人民銀行 國家稅務總局 銀監會

2015年4月21日

4.3 關于推進水污染防治領域政府和社會資本合作

的實施意見  

財建[2015]90號

各省、自治區、直轄市、計劃單列市財政廳（局）、環境保護廳（局），新疆生產兵團財務局、環境保護局：

切實加強水污染防治力度，保障國家水安全，關系國計民生，是環境保護重點工作。在水污染防治領域大力推廣運用政府和社會資本合作（PPP）模式，對提高環境公共產品與服務供給質量，提升水污染防治能力與效率具有重要意義。為深入貫徹落實黨中央和國務院精神，積極實施水污染防治行動計劃，規范水污染防治領域PPP項目操作流程，完善投融資環境，引導社會資本積極參與、加大投入，根據《關于推廣運用政府和社會資本合作模式有關問題的通知》（財金〔2014〕76號），就扎實推進水污染防治領域PPP工作提出如下意見。

一、總體目標

    （一）完善制度規范，優化機制設計。

    在水污染防治領域形成以合同約束、信息公開、過程監管、績效考核等為主要內容，多層次、一體化、綜合性的PPP工作規范體系，實現合作雙方風險分擔、利益共享、權益融合。建立和完善水污染防治領域穩定、長效的社會資本投資回報機制。

    （二）轉變供給方式，改進管理模式。

    加強水污染防治專項資金等政策引導，建立公平公正的社會資本投資環境。轉變政府職能，拓寬環境基本公共服務供給渠道，改變政府單一供給格局。創新項目管理模式，強化社會整體水污染防治能力，提高水污染防治服務質量與管理效率。

    （三）推進水污染防治，提高水環境質量。

    優化水資源綜合開發途徑，創新水環境綜合治理模式。充分發揮市場機制作用，鼓勵和引導社會資本參與水污染防治項目建設和運營。拓寬投融資渠道，加大資金投入，切實改善水環境質量。

    二、基本原則

    （一）堅持存量為主原則。

    水污染防治領域推廣運用PPP模式，以費價機制透明合理、現金流支撐能力相對較強的存量項目為主。經充分論證的新建項目可采取PPP模式。堅持物有所值原則轉化存量項目、遴選新建項目。鼓勵結合項目自然條件和技術特點，創新融資模式，盤活存量資產，形成改進項目運營管理的有效途徑，構建社會資本全程參與、全面責任、全生命周期管理的規范化PPP模式。

    （二）堅持因地制宜原則。

    充分考慮不同地區、不同流域和湖泊、不同領域項目特點，因地制宜，采取差異化的合作模式與推進策略，分類、分批推進水污染防治領域政府和社會資本合作。

    （三）堅持突出重點原則。

納入國家重點支持江河湖泊動態名錄或水污染防治專項資金等相關資金支持的地區，率先推進PPP模式。納入國家一般引導江河湖泊動態目錄的江河湖泊，按照逐步推進、務求實效思路，積極推廣運用PPP模式。

    三、總體要求

（一）明晰項目邊界。

    逐步將水污染防治領域全面向社會資本開放，推廣運用PPP模式，以飲用水水源地環境綜合整治、湖泊水體保育、河流環境生態修復與綜合整治、湖濱河濱緩沖帶建設、濕地建設、水源涵養林建設、地下水環境修復、污染場地修復、城市黑臭水體治理、重點河口海灣環境綜合整治、入海排污口清理整治、畜禽養殖污染防治、農業面源污染治理、農村環境綜合整治、工業園區污染集中治理（含工業廢水毒性減排）、城鎮污水處理（含再生水利用、污泥處置）及管網建設、城鎮生活垃圾收運及處置、環境監測與突發環境事件應急處置等為重點。鼓勵對項目有效整合，打包實施PPP模式，提升整體收益能力，擴展外部效益。

    （二）健全回報機制。

    綜合采用使用者付費、政府可行性缺口補助、政府付費等方式，分類支持經營性、準公益性和公益性項目。積極發掘水污染防治相關周邊土地開發、供水、林下經濟、生態農業、生態漁業、生態旅游等收益創造能力較強的配套項目資源，鼓勵實施城鄉供排水一體、廠網一體和行業“打包”，實現組合開發，吸引社會資本參與。完善市政污水處理、垃圾處理等水污染防治領域價格形成機制，建立基于保障合理收益原則的收費標準動態調整機制。優化政府補貼體系，探索水污染防治領域市場化風險規避與補償機制。

    （三）規范操作流程。

    在項目識別、準備、采購、執行和移交等操作過程中，以及物有所值評價、財政承受能力論證、合作伙伴選擇、收益補償機制確立、項目公司組建、合作合同簽署、績效評價等方面，應根據財政部關于PPP工作的統一指導和管理辦法規范推進，地方各級財政部門會同環境保護部門抓緊研究制定符合當地實際情況的操作辦法，實現規范化管理。

    四、組織實施

    （一）鼓勵水污染防治領域推進PPP工作。

    各級環境保護、財政部門組織實施多層次推介工作，積極從國民經濟和社會發展規劃、水污染防治行動計劃、主要污染物減排計劃、水污染防治領域專項規劃等既定規劃中遴選潛在項目，及時篩選評估社會資本發起PPP項目建議，推進水污染防治領域PPP工作。

    （二）定期組織評選。

    對擬采用PPP模式的水污染防治項目，由當地環境保護、財政部門組織編制或委托第三方機構編制實施方案。實施方案具體應包含項目實施內容、產品及服務質量和標準、投融資結構、財務測算與風險分析、技術及經濟可行性論證、合作伙伴要求、合同結構、權益分配和風險分擔、政府支持方式、配套措施等。財政部、環境保護部每半年在全國范圍內組織一次水污染防治領域PPP項目評選工作，從中選擇部分優質項目予以推介。各地可自愿上報。

    （三）加大評價及監管力度。

    地方各級財政、環境保護部門要加強組織實施，積極統籌協調，研究建立議事協調及聯審機制，有力有序推進。省級財政、環境保護部門建立對PPP項目的實施監督機制。

    五、保障機制

    （一）市場環境建設。

    建立公平、開放、透明的市場環境，維護市場機制基礎性作用。規范項目合作伙伴選擇程序，建立合理的風險分擔、收益共享機制。健全風險防范機制，加強行業監管和質、價監督。培育第三方專業機構，完善咨詢中介市場。完善付費機制，鼓勵采用第三方支付體系。

    （二）資金支持。

    地方各級財政部門要統籌運用水污染防治專項等相關資金，優化調整使用方向，擴大資金來源渠道，對PPP項目予以適度政策傾斜。水污染防治PPP項目有關財政資金納入中期財政規劃管理。綜合采用財政獎勵、投資補助、融資費用補貼、政府付費等方式，支持水污染防治領域PPP項目實施落實。逐步從“補建設”向“補運營”、“前補助”向“后獎勵”轉變。鼓勵社會資本建立環境保護基金，重點支持水污染防治領域PPP項目。

    （三）融資支持。

    地方財政、環境保護部門應積極協調相關部門，著力支持PPP項目融資能力提升，盡快建立向金融機構推介PPP項目的常態化渠道，鼓勵金融機構為相關項目提高授信額度、增進信用等級。健全社會資本投入市場激勵機制，推行排污權有償使用，完善排污權交易市場。鼓勵環境金融服務創新，支持開展排污權、收費權、政府購買服務協議及特許權協議項下收益質押擔保融資，探索開展污水垃圾處理服務項目預期收益質押融資。

    （四）配套措施。

    各級財政、環境保護部門要加強組織實施，統籌協調，履行責任，加強監管，切實提高水污染防治能力水平，實現水環境質量改善。建立獨立、透明、可問責、專業化的PPP項目監管體系，實行信息公開，鼓勵公眾參與，接受公眾監督。建立政府、服務使用者共同參與的綜合性評價體系，推廣第三方績效評價，形成評價結果應用機制和項目后評價機制。環境保護部門要進一步完善水污染防治領域特許經營管理制度，降低準入門檻，清理審批限制，拓寬社會資本進入渠道。

　　財政部  環境保護部

　　2015年4月9

4.4 關于在收費公路領域推廣運用政府和社會資本

合作模式的實施意見  

財建[2015]111號

各省、自治區、直轄市、計劃單列市財政廳（局）、交通運輸廳（局、委），新疆生產建設兵團財務局、交通局：

    為提高收費公路建管養運效率，促進公路可持續發展，依據《收費公路管理條例》、《國務院關于創新重點領域投融資機制鼓勵社會投資的指導意見》（國發〔2014〕60號）和《財政部關于推廣運用政府和社會資本合作模式有關問題的通知》（財金〔2014〕76號），財政部、交通運輸部決定在收費公路領域鼓勵推廣政府和社會資本合作（Public-Private Partnership，以下簡稱PPP）模式。現提出以下意見：

    一、總體目標

　　（一）轉變供給方式。

　　鼓勵社會資本通過政府和社會資本合作（PPP）模式，參與收費公路投資、建設、運營和維護，與政府共同參與項目全周期管理，發揮政府和社會資本各自優勢，提高收費公路服務供給的質量和效率。

　　（二）創新公路投融資模式。

　　社會投資者按照市場化原則出資，獨自或與政府指定機構共同成立項目公司建設和運營收費公路項目，政府要逐步從“補建設”向“補運營”轉變，以項目運營績效評價結果為依據，適時對價格和補貼進行調整，支持社會資本參與收費公路建設運營，提高財政支出的引導和帶動作用，拓寬社會資本發展空間，有效釋放市場活力。

　　（三）完善收費公路建設管理養護長效機制。

　　建立健全合同約束、收費調節、信息公開、過程監管、績效考核等一系列改革配套制度與機制，實現合作雙方風險分擔、權益融合、有限追索。

　　二、基本原則

　　（四）公開透明，規范運作。

　　PPP項目推廣工作應堅持“規范、公開、透明”的原則。在項目論證、選擇合作伙伴、制定和履行各類合同、組織績效評價等各個環節做到依法依規，并嚴格按照要求進行信息公開，接受各方監督；嚴格按照特許經營合同，規范運作，防止政府失信違約、合作伙伴獲取不正當利益。

　　（五）循序漸進，逐步推廣。

　　堅持盤活存量、用好增量、分類施策。對于社會效益突出但經營性收費不足以覆蓋投資成本、需政府補貼部分資金或資源才能進行商業化運作的項目，鼓勵按照PPP模式設計運作。鑒于目前全國公路網絡正處于聯網關鍵階段，建設任務繁重，重點推進確需建設但投入較大且預期收益穩定的公路建設項目，鼓勵按照PPP模式設計運作。按照政府性債務管理要求，做好融資平臺公司項目向PPP項目轉型的風險控制工作。

　　三、實施要求

　　（六）明晰PPP項目邊界。

　　收費公路項目實施PPP模式所涉及的收費公路權益包括收費權、廣告經營權和服務設施經營權。不同的項目可根據實際情況，將各項權益通過有效打包整合提升收益能力，以促進一體化經營、提高運營效率。

　　（七）規范PPP項目操作流程。

　　在項目發起、物有所值評價、財政承受能力論證、合作伙伴選擇、收益補償機制確立、項目公司組建、合作協議簽署、績效評價等操作過程中，應根據財政部關于PPP工作的統一指導和管理辦法規范推進，地方各級財政部門會同交通運輸部門抓緊研究制定符合當地實際情況的操作辦法，實現規范化管理。

　　（八）編制完整的PPP項目實施方案。

　　實施方案應包含項目實施內容、產品及服務質量和標準、投融資結構、財務測算與風險分析、技術及經濟可行性論證、合作伙伴要求、合同結構、政府組織方式、必要的配套措施等。

　　（九）加大評價及監管力度。

　　各地財政、交通運輸部門要加強組織實施，積極統籌協調，研究建立議事協調及聯審機制，有力有序推進PPP推廣工作，建立對PPP項目的監督機制。

　　四、保障措施

　　（十）資金政策支持。

　　收費不足以滿足社會資本或項目公司成本回收和合理回報的，在依法給予融資支持，項目沿線一定范圍土地開發使用等支持措施仍不能完全覆蓋成本的，可考慮給予合理的財政補貼。對符合《車輛購置稅收入補助地方資金管理暫行辦法》要求的項目，可按照交通運輸重點項目資金申請和審核規定，申請投資補助。

　　（十一）相關配套政策。

　　地方各級財政、交通運輸部門應當積極協調有關部門進一步完善公路收費、土地等政策，維護市場機制的決定性作用，在項目審批等相關方面為推進項目建立綠色通道。

 財政部    交通運輸部

2015年4月20日